三、办理指定管辖工作中存在的问题 

指定管辖制度涉及公安机关提请批准逮捕、移送审查起诉、检察机关提起公诉、法院审判管辖等诸多问题，由于目前相关司法解释和规定对指定管辖缺乏明确具体的规定，往往导致指定管辖的案件在侦查、批准逮捕、提起公诉、审判等程序方面衔接不畅，有时甚至发生冲突，给案件诉讼工作带来一定的困难。

（一）侦查、批捕、起诉、审判环节存在的冲突 

通过公安机关自行指定管辖获得管辖权的公安机关在提请批准逮捕或者侦查终结需要移送起诉以及检察机关提起公诉时，有时会遇到报捕和审查起诉、提起公诉和审判之间衔接不畅，整个案件的诉讼程序无法进行。公安机关在向同级人民检察院提请批准逮捕、移送审查起诉时，如果检察院认定无管辖权，退回公安机关而不予受案，公安机关则面临案件移送的问题。即使检察机关接受案件，下一步在提起公诉时也可能会出现法院因未获得合法授权而不予受案的局面，这种情况下虽然检察机关也可以依法移送给有管辖权的检察机关来解决，但实践中往往是退回公安机关，移送工作仍然要由公安机关来完成。这不仅浪费了司法资源，而且犯罪嫌疑人的合法权益也可能得不到充分保障，犯罪嫌疑人可能在办案单位请示管辖的过程中被继续限制人身自由。同时，也会使案件诉讼程序不能顺利进行，从而导致案件久拖不决，犯罪分子得不到及时打击处理，影响打击效果。经侦局协调的案件中出现过一审已经做出有罪判决，二审因管辖权问题裁定撤销一审判决并将案件退回检察机关，后检察机关又将案件退回公安机关移送至有管辖权的公安机关处理的情况。 

（二）侦查终结后移送案件中存在的问题 

现行刑事诉讼法以审判制度为核心设计的管辖制度必然导致公安机关侦查的部分案件要移送给其他有管辖权的公安机关办理。公安机关自行指定管辖的案件，如经侦查不符合指定管辖的法定要件，也应将案件移送至有管辖权的公安机关办理。但移送案件往往涉及执法责任，由此造成了目前移送案件存在许多障碍。 

一是两地公安机关在案件实体上可能有分歧。虽然有立案追诉标准，但我国地域辽阔，各地执行时还要参照各地经济发展水平、该类犯罪的严重程度等实际情况；此外，两地公安机关对法律的理解、对证据的审查判断等也不尽相同；另外，有时案件移送还受到地方保护主义、案外因素的影响。经侦局协调的案件中遇到过这样的案例：移出地公安机关侦查终结后，因管辖权原因检察机关公诉部门不接受案件，经侦局协调有管辖权的公安机关接受案件后，接受地公安机关经审查后将案件撤销。 

二是两地公安机关对移送的时机意见不一致。对管辖不明的案件以及已开展工作的案件或上级公安机关指定管辖的案件，有时请求地公安机关认为已经侦查终结，仅因为管辖权的因素要求接受地公安机关移送审查起诉，而接受地公安机关则认为事实不清、证据不足，还需要继续补充侦查，甚至对是否成案尚存疑虑。 

三是办案单位处置涉案财物引发的执法责任往往使接受地公安机关不愿接受移送。《公安机关办理刑事案件程序规定》第二百二十条第二款规定，对被害人的合法财产及其孳息，应当在登记、拍照或者录像、估价后及时返还。可涉及案件移送时，接受地公安机关往往会因为原办案单位的返还行为是否妥当提出疑问并拒绝接受案件。 

四是请求地公安机关在办理案件过程中往往对犯罪嫌疑人采取了强制措施，有的甚至已将强制措施时限用尽，接受地公安机关即使接受了案件，也往往因时间紧张而造成下步工作困难。 

五是自行决定立案侦办的案件，按程序办理时遇到问题。办案地公安机关基于维护社会稳定、控制打击范围及其他地方利益的考虑，或者受到各方面的影响和干扰，不希望将案件移送到其他地公安机关办理，虽然明知没有管辖权也在当地政法委协调下自行决定立案，在遇到困难或需要将犯罪嫌疑人报请批准逮捕、移送审查起诉时再请求上级公安机关指定管辖。基于相同的理由，有的公安机关则明知有管辖权却拒不立案，直到其他公安机关立案后再报请上级公安机关协调移送。 

（三）各地公、检、法做法不统一，要求不一样，标准不一致，十分不规范 

当前，公安机关办理的指定管辖案件存在数种办理模式，各地检法部门的理解和做法也各不相同。有的地方要求上级公安机关指定管辖的案件必须有上级检、法的指定管辖案件才能批准逮捕、提起公诉和审判；有的地方检察机关对上级公安机关指定管辖的案件可以批准逮捕，但如侦查终结需要移送审查起诉时则需要上级检、法的指定管辖；还有的地方对于上级公安机关指定管辖的案件，包括经侦局的交办通知或关于管辖问题的批复的案件，则当地检、法也取得案件的批准逮捕、提起公诉和审判的管辖权。在管辖问题上检察机关自己也没有统一的做法。另外，地方政法委通过协调也可以处理起诉、审判问题。目前，有个别地方对此已进行了规范，但并没有从根本上解决问题。例如，江苏省公、检、法联合下发文件解决指定管辖问题，但目前仍然还是规定了一案一议。也就是说以上三种做法都有可能采取。 

（四）对指定管辖案件缺乏必要的实体性审查 

近几年，公安部经侦局办理、协调的指定管辖案件呈上升势头。特别是今年开展打击假币犯罪专项行动以来，需要办理指定管辖的案件数量激增。据统计，执法监督处2007年办理、协调、审核了9起指定管辖案件；2008年12起；2009年30起，逐年增多。而且，涉及的面越来越广，范围不断扩大。有的案件办理有时效性，因此，对有些牵连性的案件本可以通过并案或合并起诉来解决，但为了提高办案效率和打击效果，从支持基层办案出发，基本都同意并进行了指定管辖。另外，经侦局在协调指挥办理的“蚁力神”专案、侵犯知识产权类案件的指定管辖以及根据地方公安机关请示希望能够办理的地方党委、政府重视的案件，也都是为了专案工作需要或考虑打击效果而进行的指定。但是，指定管辖也是公安部具体介入基层公安机关刑事诉讼工作的体现，所出具的文件具有法律效力，要承担法律责任。有的案件，地方公安机关明显有管辖权，可依照职权办理，但为了减小压力仍要求经侦局指定管辖，通过这种方式将矛盾转移。因经侦局目前力量有限，有的案件并未对案件实体把关，只能凭对地方公安机关请示陈述的案情进行案头审查来决定，这种工作模式可能会带来一定的执法风险。 

四、指定管辖制度的完善 

随着我国社会主义市场经济的发展和民主法治建设的进步，人民群众法治意识和维权意识不断增强，对公安机关理性、平和、文明、规范执法的要求也越来越高，指定管辖工作是执法规范的重要部分，需要进一步改进和加强，统一认识，明确标准，建立相应的制度和机制，以解决目前指定管辖在诉讼中遇到的实际问题，切实保障诉讼工作的顺利进行。 

（一）认真与最高人民检察院有关部门进行研究，加强沟通，达成共识，明确公安机关指定管辖的效力，理顺诉讼环节间的衔接关系 

为了确保公安机关指定管辖案件诉讼程序的顺利进行，在《刑事诉讼法》尚未修改的情况下，有必要就公安机关指定管辖的案件与最高人民检察院进行沟通协调，提高效率。目前，《刑事诉讼法》没有批准逮捕管辖权和公诉管辖权的规定，《人民检察院诉讼规则》也没有关于批准逮捕管辖权的规定，但规定了检察机关对于公安机关移送审查起诉的案件应当审查“案件是否属于本院管辖”，并且还规定了对于在审查起诉期间改变管辖的有关操作程序。因此，有必要就不同环节与最高人民检察院有关部门认真协商解决。我们已就此工作正式与最高人民法院有关部门沟通，同意作为专题共同开展研究，争取进一步明确并制定相应的规定解决指定管辖问题。 

1.对于公安机关在侦查环节指定管辖的，检察机关不再就审查批准逮捕指定，检察机关另行指定管辖的除外。因为审查批准逮捕与侦查工作联系密切，所以审查批准逮捕工作管辖权的取得应附随侦查工作。而且，如果对犯罪嫌疑人采取了羁押措施，在检察机关批准逮捕前时间非常紧张，要求所有案件都需要检察机关另行指定显然不利于侦查工作。2008年《关于办理与盗窃、抢劫、诈骗、抢夺机动车相关刑事案件具体应用法律若干问题的解释》规定，对跨地区实施的涉及同一机动车的盗窃、抢劫、诈骗等犯罪行为，有关公安机关可以依照法律和有关规定一并立案侦查，需要提请批准逮捕、移送审查起诉、提起公诉的，由该公安机关所在地的同级人民检察院、人民法院受理。这实际上已经承认了公安机关指定管辖对检察机关和法院的效力。2007年4月，最高人民检察院侦监厅曾致函公安部法制局《关于建议规范刑事案件指定管辖工作的函》征求意见，法制局回函中即持此观点。 

2.对于公安机关在侦查环节指定管辖的案件侦查终结后，应视情况移送到有管辖权的检察机关审查起诉。对涉众犯罪案件，直接移送有管辖权的地方审查起诉应是常态，这符合经济犯罪流动性大、涉及面广的特点，往往大案套小案，一案联多案，一地联多地，犯罪主体多样化，侵犯对象多样性等各种复杂情况。确需改变管辖的，可商请检察机关指定管辖，但改变应具备必要的法定要件，避免随意性。提起公诉是刑事诉讼的一个独立阶段，与审判工作联系更为密切，《人民检察院诉讼规则》也规定了对于在审查起诉期间改变管辖的有关操作程序。如果检察机关在审查起诉时承认公安机关指定管辖的效力，将大大减少公安机关在指定管辖上的工作量，有效提高诉讼效率，但检察机关同样会面临法院关于管辖的异议。所以要做到这一点，还要最高人民法院有关部门同意。目前对个案在移送审查起诉时可以商请最高人民检察院、最高人民法院指定，也可以移送有管辖权的检察机关审查起诉。 

3.关于改变管辖的移送，《人民检察院诉讼规则》第271条规定，对于在审查起诉期间改变管辖的案件，改变后的人民检察院对于符合退侦条件的案件，可以通过原受理案件的人民检察院退回原侦查的公安机关补充侦查。因此，案件改变管辖可以由检察机关移送。可实际操作中，检察机关往往以没有管辖权为由退回公安机关，由公安机关移送。在合并起诉（并案）和指定管辖中都存在这一问题。 

（二）应遵循以法定管辖为主，以指定管辖为特例的原则，防止指定管辖被滥用 

管辖问题是个关乎严格执行法律的严肃问题，尤其在当前市场经济条件下，严格执行管辖更为重要。既要防止滥用管辖权，为地方、企业经济发展提供超越法律职责范围的保护，甚至插手经济纠纷，干预市场竞争，破坏公平的市场原则。同时，也要注意及时纠正和制止不作为以及随意放弃管辖权的做法。维护和实现公平、正义是公安机关的神圣职责，也是社会主义法治理念对执法工作的必然要求。正义不仅应当实现，而且应当以人们看得见的方式实现。程序公正既是实现实体公正的前提和保障，而且本身也具有独立的价值。正当的法律程序，对于限制随意性、化解矛盾、缓解冲突、补救权利、防止权力滥用、树立公安机关良好形象，都有十分重要的作用。随着人民群众民主意识、参与意识、法治观念的不断增强，对于公安机关在执法活动中尊重程序规范，严格按照程序规则办案的要求也越来越紧迫、越来越强烈。因此，在办理指定管辖时应当严格确定是否符合法定要件，是否是有利于准确、及时、有效地查明犯罪事实，便于公检法机关履行职责，便于诉讼参与人参与诉讼，便于社会监督等各方面因素综合考虑。要严格限制个案的适用，加强对地方请求指定管辖个案的实体审查，坚决防止个别办案单位利用指定管辖制度插手经济纠纷。 

（三）在办理指定管辖工作中，既要注意程序，也要重视对案件实体的审查 

目前，在指定管辖工作中缺乏对案件实体方面的审查，基本上是依据下级公安机关请示中陈述的简要案情来决定，这种工作模式可能会带来一定的执法风险。因此，上级公安机关要确保指定管辖的经济犯罪案件能顺利地进入后续刑事诉讼程序，就不仅要注重程序方面的审查，同时还应充分注重对案件实体方面的审查，以保证指定的质量。 

（四）以制定《规则》为契机，研究规范公安机关办理经济犯罪案件指定管辖工作的有关规定 

目前，公安部经侦局正在组织研究制定《规则》。为了提高办案效率，节约司法资源，解决执法中的一些特殊性问题，切实保证指定管辖工作的科学性、严谨性和可操作性，我们针对司法实践中一些地方公安机关办理经济犯罪案件过程中经常存在的诸如争抢管辖权或者推诿管辖等管辖争议问题，着重从强化上级公安机关对下级公安机关的制约方面，进一步明确了案件类别管辖、级别管辖、地域管辖、协商管辖和指定管辖以及管辖异议的救济等程序。 

1.关于特定类型经济犯罪案件的管辖问题 

针对证券期货领域、侵犯商业秘密、重大职务侵占等特殊类型的经济犯罪案件和外国人、港澳台人员等特定人员的经济犯罪案件，容易出现案情复杂、政治敏感、地方保护主义等外部干扰多、跨区域作案、社会影响大等复杂情形，一些地方的县（区、市）级公安机关侦破会有较大困难，为了摆脱干扰，保证及时、有效地侦破案件，《规则》（草案）第15条明确规定：“下列案件应由地（市）级以上公安机关负责侦查：（一）涉及以下类型案件：1.证券犯罪案件；2.侵犯商业秘密犯罪案件；3.重大职务侵占犯罪案件。（二）涉及以下人员案件：1.外国人涉嫌经济犯罪案件；2.港、澳、台人员涉嫌重大经济犯罪案件。（三）其他重大经济犯罪案件。” 

2.关于协商管辖和指定管辖的问题 

《公安机关办理刑事案件程序规定》第17条第2款规定：“对管辖有争议或者情况特殊的刑事案件，可以由共同的上级公安机关指定管辖。”《公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》第4条中规定：“对管辖有争议的，应当协商管辖；协商不成的，应当报请共同的上级公安机关指定管辖。”因此，公安机关的指定管辖是有适用条件的，即管辖有争议或者情况特殊，关于何为“情况特殊”，目前尚未有细化的规定。虽然现有规定没有涉及上级公安机关业务部门对下级公安机关业务部门的指定管辖，但公安部业务局具有代表公安部行使业务指导、协调的职能，因此，在开展业务工作指导范围内应当具有指定管辖权。在实际工作中，公安部经侦局在交办案件、指导办案、协调管辖争议中以通知、批复、会议纪要等形式所做出的意见往往起到了重要作用。据初步统计，2007年以来，经侦局执法监督处办理、协调、审核了50多起指定管辖案件，涉及面广，涉及量多。为了提高办案效率，节约司法资源，解决执法中的一些特殊性问题，切实保证指定管辖工作的科学性、严谨性和可操作性，《规则》（草案）第19条对此予以了明确规范。当然，关于“情况特殊”的界定，目前我们重点列明了“需要回避”、“影响公正”、“知识产权”、“其他情形”等四种情况，是否严谨、准确、规范，尚需进一步论证。 

3.关于跨区域实施多个犯罪管辖问题 

近年来，非法集资、传销、系列性合同诈骗等跨区域的涉众型经济犯罪活动十分猖獗，严重扰乱经济秩序，影响社会和谐稳定，危及国家经济安全。针对此类犯罪活动，有的地方公安机关争抢管辖，有的地方公安机关推诿管辖。司法实践中，究竟是分别立案、分别侦查，还是一地立案、合并侦查，抑或是分别侦查、合并起诉，还是合并侦查、合并起诉，以往规定比较模糊。为此，《规则》（草案）第21条明确规定：“犯罪嫌疑人跨区域实施的多个经济犯罪案件，不同公安机关已经立案侦查的，应当由一地公安机关合并侦查，移交地公安机关应当做好协助工作。”“一地公安机关已经立案侦查的案件，又发现犯罪嫌疑人有不属自己管辖的经济犯罪行为的，可以合并侦查。”“如果分别立案侦查更为适宜的，应当加强相互协作配合和证据交换，在侦查终结后合并到主办地公安机关移送审查起诉。对共同犯罪的主要犯罪嫌疑人以外的其他犯罪嫌疑人，也可以由其他立案地公安机关分别移送审查起诉。”“各地公安机关对案件管辖有争议的，应当协商解决，协商不成的，由共同的上级公安机关决定。”“主办地公安机关是指对主要犯罪嫌疑人执行羁押性强制措施或对主要犯罪进行侦查的公安机关。” 

【作者简介】 

赵斌，男，公安部经济犯罪侦查局副巡视员；曹云清(1971-)，男，江西吉安人，江西警察学院教授，研究方向：民商法，经济犯罪侦查，江西警察学院侦查系。 

原标题：经侦程序中的指定管辖研究

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