2015年4月15日，最高人民法院印发《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》，意见将于5月1日起实施。今天小编就从“立案登记制的内容”“关于立案登记制必须要知道的6件事”及“立案登记制的重大意义”这三方面为大家就为大家整理梳理并全面了解“立案登记制”。

一、5月1日起，法院全面实行立案登记制

2015年4月1日，中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》。最高人民法院4月15日印发该意见，改革人民法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。意见将于5月1日起施行。

意见指出，要坚持正确政治方向，坚持司法为民、公正司法，以宪法和法律为依据，依法保障当事人行使诉讼权利，方便当事人诉讼。对符合法律规定条件的案件，人民法院必须依法受理，任何单位和个人不得以任何借口阻挠法院受理案件。

意见规定，登记立案针对的是人民法院的初始案件，对上诉、申请再审和申诉，不适用登记立案。

人民法院对符合法律规定条件的民事起诉、行政起诉、刑事自诉、强制执行和国家赔偿申请，一律接收诉状，当场登记立案。当场不能判定的，应当在法律规定的期限内决定是否立案。在法律规定期限内无法判定的，先行立案。不符合形式要件的，人民法院应当及时释明，以书面形式一次性全面告知应当补正的材料和期限。不符合法律规定条件的，应当依法作出裁决。当事人不服的，可以提起上诉或者申请复议。

对违法起诉或者不符合法定起诉条件的，涉及危害国家主权和领土完整、危害国家安全、破坏国家统一和民族团结、破坏国家宗教政策的，以及其他不属于人民法院主管的所诉事项，不予登记立案。

意见同时提出，要健全配套机制，进一步完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接，健全多元化纠纷解决机制，让更多的矛盾纠纷通过非诉方式处理。要探索建立司法诉讼的庭前准备程序，完善案件繁简分流、先行调解工作机制。促进各类纠纷案件快速审结，节约司法成本，减轻当事人诉累。

意见强调，法院要自觉接受人大、检察机关、新闻媒体和人民群众的监督，对反映和投诉的问题，及时回应。对有案不立、拖延立案、人为控制立案、“年底不立案”、干扰依法立案等违法行为，依法依纪严肃追究有关责任人员和主管领导的责任。造成严重后果或者恶劣社会影响，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

推行立案登记制改革，是党的十八届四中全会提出的重要举措。推进这项改革，有利于从制度上、源头上解决人民群众反映强烈的“立案难”问题，对加快建设公正高效权威的社会主义司法制度具有重要意义。

二、关于立案登记制，你必须知道的6件事

作为切实解决人民群众反映强烈的“立案难”问题的关键之举，关于立案登记制，有六件事你应该知道。

1、法院对诉讼要件不再进行实质审查

据了解，在现行的立案审查制下，法院要对诉讼要件进行实质审查后再决定是否受理，审查内容包括主体资格、法律关系、诉讼请求和证据等。

在实践中，受制于普通公民对法律程序的认识水平，再加上法院存在的“案多人少”矛盾，立案审查制直接导致了一部分应当由法院受理的案件被挡在了门外。

最高人民法院副院长景汉朝表示，改立案审查制为立案登记制后，法院不再对起诉进行实质审查，而是仅对起诉的形式要件进行一般性核对，对符合法律规定的起诉、自诉和申请，一律接收诉状，当场登记立案。这在客观上扩大了法院的受案范围，能够更充分地保护当事人的诉权。

2、禁止法院“不收材料、不予答复、不出具法律文书”

根据意见，对于当事人诉讼请求，法院当场不能判定是否符合法律规定的，应当在法律规定的期限内决定是否立案。起诉、自诉和申请材料不符合形式要件的，法院应当及时释明，以书面形式一次性全面告知应当补正的材料和期限。

而对于不符合法律规定的起诉、自诉和申请，法院依法裁决不予受理或者不予立案并载明理由。当事人不服的，可以提起上诉或者申请复议。

北京大学法学院教授潘剑锋表示，意见明确禁止法院“不收材料、不予答复、不出具法律文书”，意味着不管立案是否成功，当事人都会得到书面答复，不满意就可以凭着书面答复向上级法院申诉。这些立案程序上的改革，是这次意见出台的重要内容。

3、不是所有案件都能登记立案

景汉朝表示，登记立案针对的是初始案件，也就是一审案件和最初提出申请的案件，包括民事起诉、行政起诉、刑事自诉、强制执行和国家赔偿申请。对上诉、申请再审、申诉等，法律另有规定，不适用登记立案的规定。

目前，我国民事诉讼法、行政诉讼法、刑事诉讼法、国家赔偿法等法律和司法解释已经对民事起诉、行政起诉、刑事自诉、强制执行申请和国家赔偿申请的受理条件作出明确规定。

在阐明立案登记范围的同时，意见也明确了不予登记立案的情形，包括：

违法起诉或者不符合法定起诉条件的；诉讼已经终结的；涉及危害国家主权和领土完整、危害国家安全、破坏国家统一和民族团结、破坏国家宗教政策的；其他不属于人民法院主管的所诉事项。

4、法院“有案不立”将被追责

意见指出，要加强对立案工作的内部和外部监督，强化责任监督。

其中明确提出：人民法院监察部门对立案工作应加大执纪监督力度。发现有案不立、拖延立案、人为控制立案、“年底不立案”、干扰依法立案等违法行为，对有关责任人员和主管领导，依法依纪严肃追究责任。造成严重后果或者恶劣社会影响，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

“要全面清理和废止各种立案‘土政策’，任何单位、个人都不得擅自提高门槛，干预法院立案。”景汉朝说，“必须进一步加大内外监督，才能让这项改革措施真正落实到位。”

5、违法滥诉将受到更有力制裁

意见提出，要依法惩治虚假诉讼，当事人之间恶意串通，或者冒充他人提起诉讼，企图通过诉讼、调解等方式侵害他人合法权益的，人民法院应当驳回其请求，并予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

同时，要依法制裁冲击法庭、扰乱立案登记工作等违法行为，维护立案秩序。同时要健全相关法律制度，推动完善相关立法，对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等滥用诉权行为，明确行政处罚、司法处罚、刑事处罚标准，加大惩治力度。

“在确有必要的时候行使诉讼权，是国家法律赋予当事人的合法权益，司法机关也会予以支持。”潘剑锋说，“但对于虚假诉讼、滥诉等，法律是明确禁止的，当事人也要树立正确的诉讼观念。”

6、方便立案，并非鼓励打官司

景汉朝表示，客观来看，打官司并不是解决纠纷的最好手段，而是最后手段。实行立案登记制，保障当事人的诉权，也并非鼓励人人都去打官司。

潘剑锋表示，中国正处于经济转型时期，社会中各种矛盾纠纷也比较多，如果所有的纠纷都涌入法院，会带来巨大的司法压力。“即便法院都给你立案，迟迟无法判决，同样没有意义。”

“打官司程序复杂，耗时长，成本高。在中国这个传统的人情社会，对簿公堂还常常容易伤和气。”景汉朝说，“一把钥匙开一把锁，不同的纠纷采取不同的方式解决可能效果更好，事实上很多纠纷都适合采取非诉讼手段来解决。”

他表示，法院要在发挥审判功能的同时，将进一步推动完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制，让群众在面对纠纷时有更多的选择。

“立案登记制改革只是解决了案件入门的问题，至于能不能打赢官司，还要看当事人提供的证据，看法院依据事实、法律作出的判决。”景汉朝表示，“许多当事人起诉往往是抱着必胜的信心来的，其实起诉之前应尽可能收集齐全各方面的证据，同时研判对方可能提供的证据、可能提出的问题，避免盲目起诉，这样才能提高自己胜诉的几率，降低起诉的风险，真正实现打官司的目的。”

三、立案登记制的重大意义

由中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过的《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》（以下简称《意见》）4月15日发布，带来了旨在保障人民群众诉讼权利的立案制度改革有了突破性进展的重要信息。

《意见》提出要通过立案登记制改革，推动加快建设公正高效权威的社会主义司法制度。为了充分保障当事人的诉权，法院要坚持“有案必立、有诉必理”。基于这些指导思想，《意见》对登记立案的范围、程序的操作、配套机制的健全、对违法滥诉行为的制裁、立案的内部及外部监督等均做出了规定。这项规范性文件的公布，将使人民群众接近司法的路径更加通畅，当事人对诉讼权利的行使更加方便，对于法治中国的建设具有十分重大的意义。立案登记制的改革意味着为当事人通过诉讼程序主张权利寻求救济“降低门槛”或“打通渠道”，让更多的社会矛盾在“依法治国”或法律的框架内得到化解。这种改革举措在落实司法为民的理念，使法院的诉讼审判更加“亲民、便民”，进一步贴近人民群众切身需要的同时，也是向大众普及法律观念，把社会治理方式转型到法治轨道上的一条重要途径。

《意见》提出，为了切实解决人民群众反映强烈的“立案难”或“告状难”问题，做到对于符合法定条件的案件“有案必立、有诉必理”，必须把法院案件受理制度从立案审查制改变为立案登记制。关于何为“立案审查制”、何为“立案登记制”，可以对二者的区别或各自特点做如下的对比。就立案审查制而言，其特点之一是原告提出诉状后，法院首先对这种单方提出的材料进行审查把关，经受理立案送达被告，才形成“两造对立”的诉讼格局；与此紧密相关的另一个特点在于，由法院单方进行的立案审查往往基于不少有实质性内容的条件。关于当事人的起诉是否符合这些条件，本来可以在进入诉讼程序之后进行实体审理之前审查，或者在案件实体审理过程中一并审理，法院却经常在审查立案的阶段，就简单地以不符合条件为由将原告的起诉拒之门外。在这两方面与此相异的则是立案登记制。一方面，法院对于原告提交的诉状原则上都予以登记，在送达到被告之后，由被告对原告的起诉是否满足应当进入实体审理的条件提出辩驳意见，形成两造“攻击防御”的争议局面，法院才以中立超然的地位居中裁判，对案件是否符合这些实质性的诉讼要件进行审查。另一方面，法院在原告起诉的阶段只对诉状做形式上的审查，具有实质意义的审查是在案件登记并系属于诉讼程序之后再予以实施。立案审查制作为我国法院长期以来实行的案件受理制度，由于存在上述法院单方“把关”及早期的实质性审查等特点，再加上一系列法律或程序内外的复杂因素影响，导致了法院对立案受理的控制过于严格或过分谨慎，诉讼的“门槛过高”或“开门太窄”，许多应当立案受理的案件未能进入诉讼程序，引起了当事人及人民群众对“告状难、立案难”现象的强烈不满。从立案审查制变为立案登记制，就是在这样的背景下提出的改革任务。立案登记制的建立，一方面以登记取代实质性审查等程序上的变化作为改革的主要内容，另一方面还意味着法院及相关部门需要转换观念，努力突破内部和外部种种不利于当事人诉权保障的制约因素或条件，在依法受理案件上做到敢于承担。

还有必要看到，立案登记制改革给法院受理案件的不同领域带来的影响或冲击是有所区别的。关于登记立案的范围，《意见》列举了民事诉讼、行政诉讼、刑事自诉案件、执行案件和国家赔偿案件各自实行登记立案的不同情形。在这些不同的领域中，刑事自诉案件、执行案件和国家赔偿案件由于种种原因，较少听到有关“立案难”的抱怨。与此相对，行政诉讼和民事诉讼，则是“告状难、立案难”现象较为突出，当事人及公众对这个问题的不满也更加强烈和集中的两类案件。尤其是在行政诉讼领域，自从1990年我国实施行政诉讼法，历史上破天荒地引入这项“民告官”的制度以来，虽然也有过案件受理数增长较快的时期，但总的来看其发展受到种种制约，近年来法院在第一审程序受理的这类案件数量每年只有十余万件。与此相应，据2014年修订行政诉讼法时权威部门透露的信息，目前我国每年涉及行政争议的信访案件达到400万至600万件之多，远远超过行政诉讼案件和行政复议案件的数量。由于法院对于自身与行政机关之间关系的考量，有时甚至就是由于来自党政领导的干预，许多“民告官”的起诉明明符合法定条件却不能得到受理，或者即便受理也尽量通过协调或说服撤诉等方法处理，一度成为不少地方司空见惯的现象。可以想见到，立案登记制的建立将会给行政诉讼领域带来最大的影响，或也是最为直接的冲击，法院不能再以实质性审查为借口把符合法定条件的这类案件关在门外，更不能采取“不收材料、不予答复、不出具法律文书”等违法程序规范的办法。与此相关，十八届三中全会以来中央提出的诸如地方法院人、财、物由省级统管，设置跨行政区划法院并调整跨区域的管辖等改革，都可以理解为有利于排除外部对法院处理案件的干预，属于能够给立案登记制的建立创造条件的配套措施。今年3月30日中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》的重要文件，要求对干预司法的行为实行“全程留痕”，对于立案登记制的建立来说，也构成了一道有效的“防火墙”。可以期待，法院今后对“民告官”的起诉在立案受理的环节上将会更加宽松，行政诉讼案件有可能实现较大幅度的增长。希望通过这样的方式，能够有效地促进依法行政在我国得到长足发展。

民事诉讼也是受到立案登记制改革影响较大的领域之一，同样需要在切实和充分地保障当事人诉权和解决“告状难”问题方面付出巨大努力。相对于行政诉讼而言，制约民事诉讼案件起诉和受理的因素往往较多地具有法院内部性或程序技术性的色彩。例如，在全国法院民事一审案件的年收案量已达800多万件这种导致部分法院“案多人少”矛盾十分突出的情况下，很自然地就出现了通过立案审查环节人为控制进入诉讼程序的案件数量，或者“年底不收案”等现象，从而引发对于“立案难”的抱怨。从程序上看，在充分保障原告诉权的同时，与行政机关作为被告的情形有所不同，民事诉讼的立案有时还需站在被告不被无谓地卷入诉讼徒然增加讼累的角度进行利益衡量。此外，鉴于我国社会目前面临的诚信危机，如何防范虚假诉讼也是民事审判领域建立和落实立案登记制必须考虑的问题之一。还可以看到，完善多元化纠纷解决机制是决策者提出的司法改革重要内容之一，这项改革与立案登记制的建立也存在着相互促进又可能彼此牵制的复杂关系。前几年由于在促进非诉讼的纠纷解决这方面出现某些偏差，部分法院对于立案受理阶段的案件分流或诉前调解等设置了过高的考核指标，结果导致一些当事人对自己的起诉迟迟不能得到受理，或者对立案阶段事实上被前置了法律外的程序环节表示不满。这种情况的出现说明了如何协调与其他改革有时显得十分微妙的关系，对于立案登记制在民事诉讼领域的建立和实施来讲，也构成了一个必须加以妥善解决的重要课题。

《意见》的公布具有十分重大的意义，同时也是法院立案制度改革突破既有条件制约走向深化的一个新起点。今后的改革任务还很艰巨，需要解决的问题甚至包括一些深层次的矛盾可能相继浮出。但只要对于依法治国的发展方向或长远趋势有信心，对于推进司法改革服务于法治中国建设有决心，我们就一定能够克服种种困难，争取在不长的时期内使法院立案登记制改革达到预期的目标。

原标题：立案登记制5月实施|你必知的6件事

作  者：王亚新  系清华大学法学院教授

牛律师刑辩深圳团队编辑

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