退回补充侦查权的行使，也必须以公正合理为依据，遵循权力范围法定和权力措施成比例原则。补充侦查权的行使不仅要能保证事实的公正，而且还要保障其权力遵循程序和法治的要求。就制度层面而言，要实现这一权力的公正和合理行使，一方面，要在实体条件上下功夫，另一方面，要加强对退回补充侦查权行使程序的规范。

一、明确退回补充侦查的条件

够诉的和不起诉的之外，才需要补充侦查。关于够诉的标准，《刑事诉讼规则》第279条对“犯罪事实已经查清”即证据充足的标准作出了明确规定：

（1）属于单一罪行的案件，查清的事实足以定罪量刑或者与定罪量刑有关的事实已经查清，不影响定罪量刑的事实无法查清的；

（2）属于数个罪行的案件，部分罪行已经查清并符合起诉条件，其他罪行无法查清的；

（3）无法查清作案工具、赃物去向，但有其他证据足以对被告人定罪量刑的；

（4）证人证言、犯罪嫌疑人供述和辩解、被害人陈述的内容中主要情节一致，只有个别情节不一致且不影响定罪的。从《刑事诉讼规则》所设定的起诉标准来看，公诉机关并不必等到案件中的所有问题都查清楚后再起诉，只要影响定罪量刑的证据查清，就可以提起公诉。在数罪的情况下，查清一个起诉一个。所以，在部分事实不清的情况下，并不一定要进行补充侦查。

关于不起诉，《刑事诉讼法》修改中新增加了证据不足不起诉，其目的就是为了减少补充侦查。证据不足的，该放就放。当然，这种不起诉有严格的证据条件和程序条件限制：《刑事诉讼规则》第286条规定了证据不足，不起诉的证据条件：

（1）据以定罪的证据存在疑问，无法查证属实的；

（2）犯罪构成要件事实缺乏必要的证据予以证明的；

（3）据以定罪的证据之间的矛盾不能合理排除的；根据证据得出的结论具有其他可能性的。程序性条件指经过了补充侦查，并且达到了法定的次数限制，经检察委员会讨论，认为仍达不到起诉的要求，可以作出证据不足的不起诉决定。然而，立法者希望通过证据不足不起诉，减少补充侦查和超期羁押等问题的初衷没有得到落实，证据不足就补充侦查，补充多次还是证据不足的，也很少不起诉。总之，检察机关所遇到的证据不足案件，很少使用证据不足不起诉。因此，要改革补充侦查就将其与起诉制度紧密相连，在案件不符合起诉条件时，看是否符合不起诉条件，只有需要起诉但证据不足的才补充侦查。另外，补充侦查次数和时间满了以后，证据不足的就要做出不起诉的决定，不能再补充侦查了。

二、明确退回补充侦查的程序

退回补充侦查的决定，应当由主诉检察官或者部门负责人决定。对欲退回补充侦查的案件，检察机关应当写明《补充侦查决定书》，在侦查提纲中写明退回的原因和需要查明的事项。特别注意要写明补充证据要达到的标准。如果存在侦查程序违法的，要写明退回补充侦查的理由。将退查与“要求提供证据材料”结合起来。根据《刑事诉讼法》第140条第一款规定，人民检察院审查案件，可以要求公安机关提供法庭审判所必需的证据材料。在审查起诉期限内或检察机关自行补查期限内，可以同时填写《要求提供证据材料通知书》和《调取证据清单》，要求公安机关提供有关证据材料，而不是等自行补查后证据仍不足时再退回公安机关补查。这样既可以避免补充侦查权的浪费，又可以大大提高审查起诉的效率。对于退回补充侦查的执行，必须明确要求侦查机关必须执行。对于无法查明的事项，必须书面向公诉机关说明理由。如果不明确说明理由，可能会成为各机关之间推卸责任的托辞。自侦部门如果认为退回补充侦查不合理的，可以报请检察长或者检察委员会决定。当然，检委会在作出决定前应当听取公诉部门的意见。公安部门认为退回补充侦查不当的，可以向公诉部门复议，由公诉部门另行指派检察官审查是否应当退回补充侦查。

三、建立监督机制

1．侦查机关监督的完备与改革。将退回补充侦查数量和退回补充侦查的质量、退侦案件的最终审判结果与侦查机关的绩效考评挂起钩来。也就是说公安机关和侦查机关自己要重视对退回补充侦查的监督和考核。当然要注意的是，出现退补就减分也不一定合理，如果退补后案件补充侦查工作做得不错，最后在法庭审判时，案件还是赢得了胜利，那么就不应当责全求备。允许侦查人员的初次侦查有遗漏或者有失误，才能在保障侦查质量稳定提高。

2．公诉监督的完备与改革。制定内部规章，完善对退回补充侦查的限制：一是建立完善而独立的检察部门的监督处室，加强对退回补充侦查的事中抽查、事后监督和考核；二是明确奖惩措施，对滥用退回补充侦查权、推卸责任、造成嫌疑人和被害人权益受损的检察官，予以处分，而对那些审查起诉工作绩效好，及时完结案件的公诉人应当予以奖励；三是严格执行办案期限的要求，对一般或复杂案件要在7天内或者14天内做出退回补充侦查的决定，对特殊情况适用30天的审查起诉期限，最后又做出退补决定的要严格限制，并责成其说明理由。

3．跟踪监督的完备与改革。退查案件跟踪监督是指检察机关对移送审查起诉案件决定退回补充侦查后，通过建立跟踪监督制度，监督侦查机关的补查期限、补查质量等，以保证退查案件能按期重报审查起诉。[2]建立完善的跟踪监督制度，可以有效地补查不力，退而不查甚至悬案不报等失去监督的现象发生，并可促进侦查机关严格执法，按质按期补查，防止以罚代刑、以保代刑、悬案不报。检察机关要定期与公安机关进行联系，了解补查的进展情况，及时进行沟通，共同探讨补查方案和办法。发现搁置不办或者补查不力的，应当进行口头纠正或督促：如果发现因措施不力致使主要证据灭失，造成案件处理受到重大影响或者补查严重超期等违法现象的，检察机关应当及时发出纠正违法通知书。同时，检侦两部门应当针对案件退查情况定期不定期地召开合作会议，研究问题，切实提高退补工作的质量和效率。

四、建立外部制约机制

目前我国对审查起诉案件允许退回补充侦查不可避免地带有更多追诉主义的倾向，因此，在这种背景下，更应该加强对嫌疑人和被害人权益的保障。主要体现在对检察机关和公安机关的义务性规定上，以及通过救济实现对嫌疑人和被害人权益的保障：

1．通知义务。公诉部门做出退回补充侦查的三日内，就应当书面告知犯罪嫌疑人或者律师、被害人及其家属。通知应当包括做出退回补充侦查的时间和理由、在此阶段享有的权利等。该通知材料应当有被通知人的签字并备案。

2．换押义务。检察机关将案件退补后而不换押，实际上是对审查期限的无限延长。同样道理，公安机关再次移送案件时，也应再次换押。有时即使换押了，但由于有些案件往往在审查起诉期限到期时才退补，案件退到公安机关又有一段时间，这所谓的“途中”实际上也是一种超期。同样，公安机关重新移送案件时也不可避免地会发生这种情况。因而，用法律形式规定“途中”的时间（天数）是必要的。

3．对权利最后的保障莫过于救济。

一是仿照现行立法对不起诉的救济渠道的规定，在公诉环节增加复议渠道，嫌疑人和被害人对退回补充侦查有异议的，向检察机关的监督处室提出复议请求。监督处室应当调取和查阅案卷，如果认为退回补充侦查确实有问题的，可以提请检察长撤销并将案件从侦查部门调回进行自行补充侦查或者提起公诉。

二是嫌疑人辩护律师复印案卷材料权和会见、调查取证的权利。根据我国现行刑事诉讼法及相关司法解释的规定，在审查起诉阶段辩护人只有权复印起诉意见书和技术性鉴定材料，使控辩双方处于极不对等的状况。这对维护犯罪嫌疑人的合法权益是极为不利。因此，在检察机关决定将案件退回补充侦查时，应赋予辩护律师复印全案材料的权利和会见和调查权利，以保护犯罪嫌疑人的合法权利，并且明确规定会见安排的义务机关是羁押机关。

三是嫌疑人和被害人可以在得不到检察机关救济的情况下，向法院提出救济，请法院审查退回补充侦查的合理性与合法性。赋予嫌疑人和被害人对退回补充侦查享有的诉权和法院对之的裁判权是强化退回补充侦查和加强嫌疑人和被害人权利保护的有效途径。

我国现行《刑事诉讼法》虽对退回补充侦查作了规定，并一直以来对刑事诉讼的操作起到了重要的指导作用，但不能完全适应发展变化了的社会现实。在这种背景下，刑事诉讼改革开展起来，但因没有正确、完整的理论指导，改革往往避免不了走弯路，且各地做法不统一，缺乏协调性。这就迫切要求我们对退回补充侦查理论进行研究，进而对刑事诉讼法加以修订。现在也有不少要求对其进行改革的呼声。不少学者以比较法的知识为依托提出了退回补充侦查的改革思路。笔者认为，以我国现有的制度基础为探讨的立脚点和出发点，这样才能避免改革措施的理想化和颁布以后的落空和虚置。具体而言，各国的刑事诉讼模式、历史传统以及相关因素并不相同。而补充侦查的做法，各国也不相同。因此，这方面本就不存在一个国际标准。我们设计的退回补充侦查制度，应当符合现代刑事诉讼和刑事侦查法治化的基本要求，也应当符合我国司法制度的现状和国情。

原标题：关于完善退回补充侦查制度的若干思考

来源：法律信息网

牛律师刑事辩护团队编辑

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