由于中国监狱封闭化的管理与特殊的定位，在中国法治化建设的视野中，监狱的法治化问题向来为世人所忽视抑或回避，直到最近几年才开始得到一些学者与官员的关注与倡导。监狱的法治化，不仅仅是制度建构的过程，也是理念内化的过程，不仅仅是“依法治监”精神的贯彻，也是人文关怀主义的回归。然而，在近十年的监狱法制建设中，制度创设的同时往往缺乏背景性的宏观把握与战略性的指导精神，以至于许多制度在出台之时就难逃虚设乃至夭折之命运，监狱生产与监狱经费问题就是其中的一个例子。

一、中国监狱生产之现状及存在问题

监狱生产，是监狱依法组织罪犯进行劳动的活动。在中国，有劳动能力的罪犯都必须参加劳动，接受改造，所以监狱生产也就成为了对罪犯实施劳动改造的一种形式或载体。

在计划经济时代，依靠国家统筹规划，监狱生产成为监狱经费供给的主要来源，监狱成为自给自足的“单位”，扮演着行刑者、企业经营者与社会管理者三重角色。然而，随着中国社会向市场经济体制转变，监狱生产的固有劣势，如技术简单、产品档次低，劳动力素质差、地理环境恶劣、历史欠帐多等问题，充分暴露出来。随着这些负效应的逐渐释放，监狱生产也江河日下，一年不如一年，从90年代初出现亏损至今，监狱系统经营亏损挂帐已达十几亿元，生产连年不景气，全行业大面积亏损，使监狱系统在1992年前后甚至出现了前所未有大量拖欠干警工资、罪犯生活费等问题。{1}监狱经济和监狱企业日益艰难，监管设施陈旧、简陋，监狱警察经费短缺，有的地方甚至到了半年、一年发不出工资的地步；为了弥补监狱经费的巨大缺口，监狱不得不牺牲自己刑罚执行机关的职能，在越陷越深的市场经济大海中挣扎；犯人的劳动时间和强度加大，生活环境和劳动条件趋于恶化，监狱的执法和改造工作受到极大干扰，监管安全形势严峻。

为了解决这一问题，1993年国务院第17次总理办公会议记要和1995年初《国务院关于进一步加强狱政管理和劳动教养工作的通知》从干警经费、罪犯生活费、狱政建设投资、基建投资等方面确定了监狱财政保障体制和投资保障体制的主要内容和原则框架。{2}1994年底颁布的《监狱法》则从法律上明确规定了监狱的财政保障体制和投资保障体制。《监狱法》第8条规定：“国家保障监狱改造罪犯所需经费。监狱的人民警察经费、罪犯改造经费、罪犯生活费、狱政设施费及其他专项经费，列人国家预算。”《监狱法》颁布之后，整个监狱系统的人们欢呼雀跃，认为监狱经费问题从此彻底解决了。但现实却给人们兜头泼了一盆冰水。据统计，在《监狱法》颁布后一年左右的时间里，全国有三分之一的省份全额解决了监狱经费问题，三分之一的省份部分解决，另有三分之一的省份根本没有解决。截止到目前，全国多数监狱仍没有完全解决监狱经费问题，监狱生产仍是监狱经费的重要的或主要的来源。可以说，监狱生产与监狱经费问题过去是，今后相当长的时期内仍将会是制约监狱行刑与监狱法治化的关键问题，这个问题不从根本上加以解决，中国现代监狱制度的建立就会成为海市蜃楼，可望而不可及。

1．“监、企、社”三位合一，职能错位，影响职能实现

监狱的基本使命在于执行刑罚，通过教育与劳动对罪犯进行改造，使其顺利回归社会，以维护社会稳定与安全。监狱作为国家机器的一部分，肩负着改造罪犯的使命，监狱生产本质上只是改造罪犯的一种手段，而不是经营维持狱政建设与人员工资供给的经济行为。在目前“监、企、社”三位合一的定位下，监狱生产的经济意义被放在了至关重要的位置，而监狱执行刑罚、改造罪犯之基本职能却被架空，如此一来，监狱生产变成了纯粹的“为了生产而生产”，监狱存在的合理性与正当性必将丧失殆尽。

由于我国监狱生产的管理人员与刑罚执行人员队伍没有分离，人员配置互为消长，由于强调“生产第一”的管理思路，大部分的警力都用于监狱生产的管理，教育改造工作难免流于形式，改造质量受到极大影响。据统计，全国监狱干警占押犯总数的比例，仍按1981年“八劳”会议确定的，工业单位20％，农业单位16％，综合性单位18％的比例配备。随着市场竞争的加剧，各监狱都不得不把越来越多的警力，用于市场开拓、产品开发、售后服务、催款要帐等生产经营业务。农业单位还要动用大量警力办学校、医院等，使得一线实际管理、教育罪犯的警力，一般在8％以下，有的甚至在6％以下，而且他们还要承担着繁重的工、农业生产任务，实在无力实施各项教育改造工作。{3}没有足够的警力，理论上再完备的教育刑制度都会流于形式，形同虚设。

2．监狱劳动改造之异化

劳动，是改造罪犯的重要手段，这已为中外学者与制度设计者所认同。劳动，可以改造意识，矫正习惯，而且可以培养罪犯刑满释放后谋生的手段。然而，劳动并不是唯一的改造手段，而且，劳动必须有一定量的规定性，注重科学性与人道性，否则就会失去其积极意义而成为奴役罪犯的工具。

由于片面强调监狱生产的经济功能，追求监狱生产利润的最大化，以保证狱政正常运行与狱警收入的正常供给，监狱往往置罪犯合法权益于不顾，通过延长犯人的劳动时间、增大劳动强度等方式提高监狱生产的收入与利润。如此一来，罪犯通过劳动不仅无法得以改造，而且生活质量乃至身体健康都会受到不利的影响。

3．为求生产利润“妥协执法”

由于监狱经费的相当一部分和监狱办社会的全部经费，要靠监狱生产创造的利润来提供。所以。为了提高市场竞争能力和经济效益，．往往扬长避短。参照社会企业全员经营的理念，追求利润最大化，如利用押犯中的经济犯、职务犯、关系犯，在产品销售、优惠贷款取得、减免税费、优惠价原燃材料、动力供应等等方面为监狱企业谋取利益。这些犯人，要么判刑前在社会上担任一定领导职务，或掌握一定经济管理权力，要么亲戚朋友中有上述两类人员。而监狱对这些为监狱企业生产经营做出过“贡献”的犯人，往往采用减刑、假释、提高处遇等级（甚至成为“特殊犯人”）等给予奖励。这就形成了“妥协执法”现象。

“妥协执法”有悖“罪刑相当”与“刑罚平等执行”原则，然而由于它背后存在着强大的利益驱动力，所以在实践中成了大家心照不宣共同维护的“潜规则”，这不能不说是我国监狱法治建设的一大悲哀。

4．与生产挂钩，监狱经费来源不稳定

监狱经费是监狱行刑的物质基础，在监狱运营中举足轻重。因此，为了保障监狱职能正常有效的运行，其经费由国家财政保障，这是世界各国的通行作法。然而，由于体制与历史等诸多原因，中国监狱经费的供给结构呈现出财政拨款和监狱企业创收并存的布局。在这种混合财政体制下，国家财政部门常常以监狱有生产补充经费为由，而和其它政法部门在经费标准上不一视同仁，而监狱企业创收部分的经费来源，由于受到市场供求状况、行业竞争状况、企业竞争状况等等诸多外部市场性因素的影响，也显得不稳定。

二、财政保障下的监企分离：监狱生产之重新定位

在监狱经费十分有限的情况下，监狱职能的多元化本身不可避免地带着悖论的色彩。“角色论认为，监狱“监、企、社”三位合一的角色定位，监狱根据需要分别扮演着监狱角色、企业角色、社会管理者角色，三者共处一个舞台必然会出现角色冲突。{4}角色的冲突必然职能发挥上的偏颇，在监狱经费有限而且过分依赖监狱生产的背景下，监狱刑罚执行者的角色必然会被忽视，而这样的一种取舍倾向必然会影响监狱基本使命的实现，使得监狱生产成为无根之木、无源之水，丧失了其存在的合理性与正当性。

因此，实行监企分离，重新对监狱生产进行定位是非常必要的。只有实行监企分离，刑罚执行队伍与监狱生产管理队伍分离，才能保证监狱基本职能——执行刑罚与改造罪犯的职能具有坚实独立的物质、人员后盾。对于监企分离，许多老师与学者都提出了很有见地的意见与建议，司法部方面也作出了积极的关注与回应。司法部长张福森指出：“我国监狱体制改革的总体思路已经确定，就是按照公正司法、严格执法、权责明确、运行高效、制约有效的要求，从监狱工作的实际出发，采取监狱刑罚执行管理和生产经营管理、执法经费支出和监狱生产收人分开的运行机制，逐步实现“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的监狱体制改革目标，以建立一整套公正、廉洁、文明、高效的新型监狱体制，从而在体制、制度上保证监狱刑罚执行功能的充分发挥。”{5}

笔者认为，在实行监企分离的过程中要注意以下几个问题：

1．监企分离的前提条件是国家财政应全额保障监狱的经费供给。虽然《监狱法》已有明确规定，但是贯彻落实的状况真是不堪乐观。如果监狱经费没有财政保障，那监狱仍然会想方设法进行生产以求创收或通过其他或明或暗的渠道建立小金库。

目前中国的财政状况并不宽裕，完全承担监狱运作的费用确实会比较困难。有学者统计，以现在干警、犯人的费用，“国家要拿四千个亿经费才能解决监狱经费困难，这是2000年我国财政收入一万三千多亿的30％，按月工资1000元计算，是三千八百万职工的全年工资。”{3}看来，监狱财政保障到位在相当长的时间内是不现实的，但是大的方向还是要确立的，通过一些过渡性的措施逐步实现财政全额保障，逐步实现监、企分离，使监狱劳动真正地成为改造犯人的手段，脱离市场的经营和竞争，对监狱生产进行重组和调整，通过劳务输出、公共采购和政府干预等多种形式实现过渡，平稳地退出市场经济主体的角色，实行中央和地方合理分担、全额保证监狱经费的财政保障体制。在美国，1997年全美矫正事业经费453亿美元，其中监狱经费开支达260亿美元，比美国政府用于福利和社会保障的开支还要多出近五成。监狱经费是监狱工作的物质基础，监狱工作的成效关系着整个社会的安全与稳定，所以财政多投入一些，全额保障监狱经费也是应该与必要的。

2．监企分离应做到监企人员分离，收支分离

监狱里凡是从事生产经营等非“办监狱”岗位工作的人员，也都应当从监狱警察中分离出去，真正实现监狱管理人员的警察化、公务员化。美国、加拿大、澳大利亚等国家都有专门的公司或部门组织负责监狱生产的规划与管理，人员与资金都独立于监狱。在加拿大，Corcan监狱生产公司（即矫正公司）是联邦矫正总局管理监狱生产的特殊经营机构，矫正公司不以盈利为目的，而是为犯人创造与社会相同的工作环境和就业机会，让他们掌握劳动技能，以顺利回归社会。公司的产品不缴税，生产利润用于扩大再生产，或支持矫正项目。公司现有工作人员300余名，除少数合同工外，都具有公务员身份，其工资由政府支付，与公司盈亏无关。{6}这样一方面提高了监狱生产管理的专业性与有效性，另一方面保证了监狱行刑与监狱改造有着稳定的经费与人员供给。我国在实行监企分离的过程中，可以参照外国的做法，成立专门管理生产的部门，如监狱生产管理局，由专门的公务人员统筹规划，管理生产，人员的工资应与生产脱钩。

3．国家在监狱生产中的角色

监狱生产毕竟不是纯粹的经济行为，国家应给予一定的管理与扶持，具体讲：监狱生产设施和生产经费应由政府财政拨款解决；监狱生产如出现一般亏损，应由政府财政在下一财政年度予以补偿；国家应根据职业技能培训与罪犯改造的需求，兼顾市场之需求，对监狱生产进行统筹规划，保证监狱生产的有序有效性；通过政府采购为监狱生产提供相对稳定的销售渠道。

三、法治化视野中的监狱生产立法

监狱生产的法治化使监狱法治化的重要组成部分，然而目前，在我国现行的法律法规中，除监狱法有一些原则性的表述外，尚没有对监狱生产予以规范管理的专门法规，因而监狱生产的许多重要方面，如管理体制、组织机构、人事管理、财务管理、投资形式、配套政策等，缺乏法律依据，以至于实践中存在着许多法律盲区，这既不能适应社会主义市场经济的需要，也严重影响着监狱自身的改革和发展。

笔者认为，在监狱生产的立法中有几个问题需要注意：

1．在立法中，应根据监狱企业的性质和内容，对监狱生产的管理方式、组织机构、人员管理、投资渠道、收入分配、产品销售方向、财产和资产管理等方面予以全面系统规范。

2．在立法中，还应对罪犯劳动生产改造的全过程予以规范。如对罪犯的劳动管理、劳动报酬、劳动保护、劳动纪律、劳动时间、劳动培训、劳动保险以及考核奖励与处罚等内容予以规范。监狱生产是罪犯劳动改造的重要手段，规范监狱生产必须在人文化与法治化的基础上进行，也就是说，监狱生产与劳动必须遵循基本的底线，应有利于罪犯之改造与罪犯基本权益之维护。联合国《罪犯处遇最低限度标准规则》对罪犯劳动作了专门规定；监狱劳动不得具有折磨性质；罪犯必须参加劳动，但以医官断定其身心俱宜为限；罪犯的劳动，应尽可能有利于增进出狱后谋生的能力；监狱应提供有用行业的职业训练；在允许的范围内，罪犯可以选择所愿从事的劳动种类；监狱内的劳动组织与管理方法也尽量与社会的作法相似；罪犯及其职业训练上的利益高于监狱盈利的目的；监狱要有劳动保护，罪犯劳动每周一日，并保证享有教育和其它活动时间；监狱应有公平的劳动报酬制度。{7}在监狱生产的立法中，我们可以参照这些加以规定，以维持人文化与法治化的底线。

“一个国家法制文明发展的水平，不在于看这个国家是如何对待正常人的，而是看这个国家的法律是如何对待被告人、犯罪。”{8}监狱的法治化水平标志着一国法治化的水平，它不仅是法律子系统的问题，也是社会大系统的问题，因此在监狱的法制建设中应注意对监狱及其所处的社会背景进行全面的考察与把握，并在人文化与法治化的指引下推进，方可取得稳健与正确的发展。

【作者简介】

杨婕（1977—），女，云南省昆明市人，昆明市中级人民法院法官；何东青（1980—），女，广东省潮州市人，北京大学法学院研究生。

【注释】

[1]昆明市中级人民法院，昆明，650238；KunmingIntermediatePeople’sCourt，Kunming，650238China；

[2]北京大学法学院，北京，100871LawSchoolofPekingUniversity，Beijing100871，China

【参考文献】

{1}张秀夫．中华人民共和国监狱法讲话（M）．北京：法律出版社。1995：128．

{2}柳忠卫，张荣义．试论中国现代监狱行刑制度的完善（J）．政法论丛．2001，（1）：

{3}张苏军．体制改革：新世纪监狱工作紧迫任务（DB/OL）．（2001—08—03）（2006—08—28）．www．ltjy．gov．cn．

{4}魏钟林．立足创新思维，深化监企分离（J）．警察论坛．2002，（6）：．

{5}监狱体制改革：司法行政改革的有益探索——司法部部长张福森访谈录（下）（DB/OL）（2003—03—18）（2006—08—28）．www．acla．org．cn．

{6}加拿大等五国监狱生产管理体制概况（DB/OL）（2003—04—18）（2006—08—28）．www．ltjy．gov．cn．

{7}翟中东．对“刑罚的执行”法律定位的学理思考——兼论我国监狱法典的完善（J）．现代法学2000，（1）．

原标题：法治化视野中的监狱生产

来源：法律教育网

牛律师刑事辩护团队编辑

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