“双规双指”是我国政治和法律生活中的重要事项，对社会产生着重要而复杂的影响。作为纪检监察的调查措施，既有政策依据，也有党纪国法规范可循，既存在合理性，也有合法性。但是，“双规观指”在实践中演变为刑事侦查措施，成为侦查权力的运行方式，虽然具有相对合理性，但适法性不足。理性、科学地分析“双规双指”制度和实践，揭示它同侦查法治主义的要求和社会主义民主法治建设需要之间的差距，是推进执政党自身建设、国家法治建设和制度反腐的现实需要，是实现科学执政、民主执政、依法执政的内在要求。

一、“双规双指”的基本内容和性质

“双规双指”本是《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第28条、《监察机关调查处理政纪案件办法》第30条和《监察法》第20条所规定的纪检监察调查措施，核心就是“根据办案的需要，调查组有权按照规定程序，责令被调查人和有关人员，在规定的时间、地点，就案件的有关问题作出解释和说明，凡是知道案件情况的组织和个人都有如实提供的义务”。监察法规定，监察机关有权责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明；纪检、监察机关的条规规定：“根据需要，调查组有权作出双指和双规决定”。但条规对双指和双规应当具备什么更详细、更具体的手续，没有作更完整的确定，只规定：“按照规定程序，应当出具监察通知书”。不过，监察法明确规定，“但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁”。

实践中，“双规双指”的主要内容，一是，被调查人接受双指和双规时，应当履行以下义务：（1）在规定的时间内，被调查人未经调查组工作人员允许，不得与外界有书信、电讯等联系，不得使用原单位车辆等交通工具；（2）暂停其工作、职务，未经允许不得从事与工作、职务有关的活动；（3）被调查人不得着制服，不得携带武器或其他未经允许的物品进入指定地点，接受双指和双规；（4）未经允许其家属、子女不得陪同或在双指和双规场所附近等候、停留；二是，纪检监察机关，在使用双指和双规时严格遵循以下规则：（1）没有特殊情况，由接受双指和双规人自行到规定的地点，严禁用警用车辆进行接送；（2）在双指和双规期间内其生活与纪检监察工作组不应有区别；（3）指定时间不是限制人身自由，而是限定时间说清楚问题；（4）目前双指和双规没有严格的时间限定，但一般应限定在3日以内。如果，被双指和双规人拒不讲清其问题，可以从其开始谈违纪错误之日起算，如果只讲部分问题，组织发现其有新的问题，可以从发现新问题之日起算；（5）指定地点不是监视居住，而是指定工作地点，提供工作方便，以便于把问题说清楚；（6）如果案情重大、复杂、疑难，司法部门、公安机关提前介入，案件在纪检监察阶段，司法人员、公安人员不得主持谈话、不得担任书记员，不得着警服；不得使用警械或带械具进人双指和双规场所；（7）如果在办案中发现，被双规、双指人无违纪事实存在，当即解除观指和双规，并报审批机关备案。

在“双规”的实施中，一方面，纪检、监察机关强调，在使用“双指和双规”中应坚持的原则，“根据依法治国、从严治党的反腐败要求，中纪委、监察部对使用‘双指和双规’作了进一步规定，规范了双指和双规的使用范围、原则。规定了双指和双规是办案人员，代表组织进行的组织措施，明确了双指和双规与侦查机关使用的强制措施有本质的区别，并在使用双指和双规上规定了‘几不准’，有效地防止使用双指和双规中机关移位、用途转移的现象。”另一方面，从“双规双指”的内容看，其实就是一种强制色彩极浓的侦查程序，尽管这不被程序使用者承认，而且实践中，被双规的人多数是被强制或者被准强制性地接送到特定地点，人身自由受限，被要求“说清问题”；接受双规的人数较多，范围比较广泛，期限比较长。

通观《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》及其《实施细则》、《监察机关调查处理政纪案件办法》，有五个基本性方面，可以提出。

第一，它们是党纪政纪措施，不是刑事司法措施，指向的对象，是涉嫌贪污腐败等违纪违法乃至犯罪的党政干部，但是，它们又很可能是走向刑事司法措施的前奏。

第二，《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》及其《实施细则》、《监察机关调查处理政纪案件办法》中，规定的纪律调查措施和方式，又与刑事司法措施无甚差异，特别是某种程度的人身自由的限制和审讯等调查取证方式，其实已经明显是侦查措施。

第三，双规双指的任务，就是查清被调查人的违纪违法乃至犯罪事实；前述条例、细则和办法的体例，除了比刑事诉讼法简单一些，在“调查”“审理”的规定上，主要是程序设计上，大致与刑事侦查相仿，不过更粗疏，更少限制。如，《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第39条规定：“案件调查的时限为三个月，必要时可以延长一个月。案情重大或复杂的案件，在延长期内仍不能查结的，可报经立案机关批准后延长调查时间。”这一条最后形成了一个开放式的期限规定。

第四，没有像刑事诉讼法那样规定起码的申诉、控告程序，不服“双规”限制自由等措施，没有救济余地。党员根据党章享有的权利，在双规程序中，能否适用，并不明确，但实践中的作法是以有利于调查为准。

第五，“双规”、“双指”是在纪检监察体制的改革尚未取得实质性进展前，在司法机关侦破领导干部腐败案件尚未获得更为独立的权力前，党和政府主动采取的反腐败措施，并且仍将延用相当一段时间。

从以上可以看到，双规双指，从党纪政纪调查措施，转变为侦查措施，双规双指的实质就是实行隔离审查、侦查。调查不外乎类似于侦查，被“双规”不外乎类似于拘留或者逮捕羁押。实际上，那些被“双规”而最终被送上审判庭的大蠹巨贪，多是自双规之日起，就再也没有自由之身了。

二、“双规双指”的相对合理性

双规、双指，作为“法外侦查合理主义”的一种主要形式，并非完全不存在任何“相对合理性”。它们的相对合理性，存在于历史渊源、现实体制和当前的某些实际需要中。但是，它毕竟与侦查法治主义及其发展趋势格格不入，在实践中，法外侦查合理主义显示了越来越多、越来越深的弊害。

双规双指的“相对合理性”，集中存在于以下方面。

其一，我国现在的双规、双指有其自身的历史渊源。

新中国诞生以前，侦查活动是政治保卫、革命斗争甚至军事行动的有机组成部分，而且侦查组织与党的地下组织、根据地政权是紧密结合的。在第一次国内革命战争时期，一些工农革命组织，如“省港罢工委员会”，就设立了武装纠察队、军法处、会审处、特别法庭和监狱等。蒋介石“四·一二”反革命政变后，共产党组织与活动转入秘密状态，随后成立党中央特别委员会，下设中央特科，是党的专门性侦查保卫机构。第二次国内革命战争时期，共产党领导的侦查组织有很大发展，侦查任务也更复杂、繁重。根据1932年年1月27日颁布的《中华苏维埃共和国国家政治保卫局组织纲要》规定；政治保卫局“在苏维埃境内，依照中华苏维埃宪法之规定，在临时中央政府人民委员会管辖之内进行侦察，压倒和消灭政治上、经济上的一切反革命活动、侦探盗匪等任务。”抗战时期和解放战争时期，根据地政权中的侦查组织进一步完善，专门的公安机关逐步设立，但是，它们的职能、活动，必须直接服从、服务于政治革命、军事斗争及维护根据地治安的需要，必须直接接受党的首脑机关和主要领导人领导。

新中国成立后，公安机关侦查体制几经变迁，刑事侦查从建国初隶属于治安行政，到20世纪60年代初走向独立，“文革”时期侦查专门工作为“群众专政”取代，“文革”后，侦查工作得到全面恢复。在1949年12月，中央人民政府颁布《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》和《地方各级人民检察署组织通则》，检察机关对刑事案件有侦查权。1954年9月20日，第一届全国人大制定颁布了《中华人民共和国检察院组织法》，规定检察院可以侦查案件或者将案件交公安机关侦查。1962年11月，最高法院、最高检察院、公安部作出《关于公、检、法三机关受理普通刑事案件的职责范围和试行规定》，检察机关受理国家机关工作人员、基层干部和企业职工中的贪污、侵吞公共财产、侵犯人身权利等构成犯罪需要处理的严重行为。“文革”中，检察机关名存实亡，而1975年宪法则明确规定，“检察机关的职权由公安机关行使”。1978年3月，五届全国人大决定重建检察机关，同年6月1日最高检察院正式行使职权。1983年6月，六届全国人大对公安机关的侦查体制进行了改革，设立了国家安全部，全国国家安全机关组织体系随即建立。

我国侦查体制和法制在历史渊源上，具有两个突出特点。一是，建国前，共产党作为革命党为民族解放和人民革命而组织侦查力量，领导侦查工作，侦查始终是与政治斗争、民族革命、人民解放联系在一起的，它实际上是“枪杆子”的组成部分，直接服务于“枪杆子”；建国后，共产党作为执政党为建设新中国、建设社会主义、进行改革开放和现代化，而组织侦查力量、领导侦查工作，虽然侦查的“枪杆子”色彩或者直接服务于“枪杆子”的功能减弱了，甚至消失了，可是，“刀把子”的功能突现出来。总之，作为革命和建设的“工具”，侦查组织、侦查活动，一直由共产党直接掌握着，因此，在法治理念不深人、法治保障尚欠缺的情况下，一方面存在宪法、法律确定的侦查法制，另一方面又存在法外侦查的组织力量和活动，而且一同处在共产党执政的总框架内，这两方面其实并无实质性冲突。二是，长期以来，党领导侦查、直接组织侦查，获得了深刻的策略理论支撑。毛泽东和邓小平都强调，“政策和策略是党的生命，各级领导同志务必充分注意，万万不可粗心大意”，“政策和策略是党的生命。如果没有政策和策略，党的路线就是空的。正确的路线一定要用正确的政策和策略来保证。全党同志都要学好党的政策和策略，这样我们才会无比的强大，谁也不能战胜我们”。政策和策略至高无上的思想，随着共产党从革命党转变为执政党，也从一个革命理论转变为一项执政和建设理论，从革命的需要转为政治现实；以至于在社会主义时期，政策高于宪法、法律，仍然是一个不争的政治和社会事实，并且不断获得新的政治证明，比如，政法工作奉行的方针是“党领导下的专门机关工作与群众路线相结合”，“服从和服务于党和国家的中心工作”；政法部门的工作要“依靠党委，与有关部门密切配合”，“重大案件一定要请示党委”。依法办事只是执行政策的方式，政策及其所主导的侦查力量、侦查活动是刑事侦查的核心要素。虽然邓小平明确指出，“纠正不正之风、打击犯罪活动中属于法律范围的问题，要用法制来解决，由党直接管不合适。党要管党内纪律的问题，法律范围的问题应该由国家和政府管。党干预太多，不利于在全体人民中树立法制观念。这是一个党和政府的关系问题，是一个政治体制的问题，虽然早在1979年9月9日中共中央发布的《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》中，就已经清楚规定，“党委与司法机关各有专责，不能互相代替，不应互相混淆。为此，中央决定取消各级党委审批案件的制度”，但是，党直接管刑事司法，直接组织侦查体系、实施侦查活动，在历史传统和现实政治体制下是具有相当“合理性”的。

其二，双规、双指有其现实的侦查体制基础。

我国的国体只有一重，是人民民主专政的社会主义国家。我国现实存在的政体也是统一的一个政体，但有两个层面：一是宪法、法律架设的国家法律、制度、组织结构，这是一个具有有限真实性的显性表层结构；二是执政党以其实际领导权、执政地位及其相应政策所确立的权力、政策、组织结构，这是一个实在的深层结构，决定着表层国家体制结构及其运行。整个国家政体是这样，作为国家政体一个小小组成部分的侦查体制，也是这样。表面看，我们的侦查机关是由各级各类检察机关、公安机关、国家安全机关、军队保卫部门和监狱依法组成，它们都由法律授予了一定的侦查权力，进行侦查活动；实际上，侦查的决策、组织指挥、侦查活动的运转，远比这幅图画复杂：至少从中央到县、区、市这一级的党组织，无论是党的委员会、党的纪律检查委员会还是专门的政法委员会，无论是各级党委会的主要领导还是专门分管“政法口”的党委领导成员，都在不同程度、不同形式上，比如“交办”、“督办”案件，实施“双规”，决定、指挥、影响着某些案件的侦查活动；至少县级以上各级政府主要领导人，可能既以某级党委会成员的方式，又以政府的名义，介入侦查的决策、实施活动。现在，又在实行“人大监督”、“政协监督”，而且监督到个案之中，这些组织、相应的代表。委员，也取得某些影响侦查的权力。在涉及贪污贿赂等犯罪案件上，党组织（纪检委）和行政监察部门调查在先，移送司法机关处理在后，已经形成一种模式。几乎全国所有特大案件，如远华案，很少不是由党中央决策、领导、支持和中纪委直接领导、指挥完成侦查工作的。现在，基本上形成惯例，反腐败中的大案要案，一般都不是由法定侦查机关首先进行侦查，而是先由纪检部门“调查清楚”后，再移送检察机关，检察机关的侦查已经不是主要任务所在，提起公诉才是检察机关的主要职责。

其三，双规、双指符合某种现实需要。

20世纪80年代末90年代初，国内腐败现象呈易发、多发态势。纪检监察机关临危受命，承担着查处严重腐败案件的重任。虽重任在肩，手段却只有一张嘴、一支笔。在此尴尬情况下，一些能够突破的大案要案活生生地煮成夹生饭；一些本该绳之以法的腐败分子，眼睁睁地逃脱惩处。在反腐斗争形势严重的特殊时期，一种纪检监察机关查办案件所亟须的特殊组织措施和调查手段——“双规”、“双指”应运而生。“双规”最早见于1990年12月9日国务院颁发的《中华人民共和国行政监察条例》（1997年5月9日废止），条例中明确规定：监察机关在案件调查中有权“责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题做出解释和说明”。1997年5月9日第八届全国人大常委会第25次会议通过的《中华人民共和国行政监察法》规定：监察机关有权“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点对调查事项涉及的问题做出解释和说明”。《监察法》中，“双指”代替了原行政监察条例中的“双规”，成为突破要案的一种行之有效的重要手段。

双规双指的存在，在目前弥补了法定侦查体制的诸多不足，适应了某种社会现实需要。就检察、公安机关来说，它的基础建设存在许多薄弱环节，体制不顺、人浮于事、经费短缺、侦查人员总体素质不高、警力不足，它们的人财物都受制于地方党政，出现侦查中的地方保护主义，特别是有的警察特权意识甚浓，这些都制约了公安、检察机关的侦查能力和效果。尤其在反腐败案件侦查中，公安机关、检察机关，都曾经显示出不应有的软弱。在地方腐败“窝案”中，在一些腐败大案、特大案件中，往往一个地方的主要领导大都甚至全部牵连过去，侦查部门也部分或者整体烂掉。在这种情况下，党中央为了切实反腐败、巩固和发展社会主义现代化事业、巩固执政地位，不得不采取种种非常措施，包括加强党风党纪建设、提高党的纪检组织反腐败的能力，赋予纪检组织以更大的权力，直接间接地进行实质上的侦查活动。客观看来，这一套做法，特别是在反腐败方面，还是很管用的。即使是由检察机关侦查的反腐案件，党的（上级）纪检部门的领导、支持、督促，往往也是必不可少的。

三、“双规双指”的适法有限性

“双规”、“双指”措施的适法有限性主要体现在三个方面：一是，为应对反腐败斗争之急，纪检监察机关在增加“双规”、“双指”调查手段的同时，办案职能凸现了，监督职能却明显缩小了。这种手段与纪检监察机关，特别是与党章赋予纪委的职责、任务以及纪委作为党内监督的政治地位不相符；二是，涉及宪政冲突问题，党的纪检和行政监察机关，依法不应约束公民人身自由，否则，会与宪法第37条的规定相悖：“公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体”；三是，党的纪检和行政监察行使侦查权，这本身也与宪法、立法法、刑事诉讼法等一系列法律确定的刑事司法制度相冲突。概言之，双规、双指，有政策根据但于法无据，有合理性、正当性的一面，但适法性不足。

需要看到，作为直接或者变相的刑事侦查措施，双规、双指体现的是“法外侦查合理主义”，不仅超越了宪法和法律，也不符合中国共产党自身的基本理论和信念；需要看到，执政党权力的合法化，恰好不允许执政党依赖于法外控制、支配其组织成员或其他人人身自由的方式，而应当依赖组织及成员的信仰、德行；须知，革除形形色色的法外侦查合理主义，建设好法定侦查体系，确保法定侦查主体按照法定侦查程序，进行侦查活动，将普通刑事侦查和反腐败侦查等，全面地纳入法治轨道，侦查法治秩序才是可以指望的，宪政目的下侦查权力的民主化、科学化和人道化，也才有执政党提供的政治保证。

党中央在十六届四中全会通过的重要政治文献中，已经明确宣示了“必须坚持科学执政、民生执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式”的理念，并且决心“结合中国实际不断探索和遵循共产党执政规律”，“以科学的思想、科学的制度、科学的方法领导中国特色社会主义事业”，“坚持依法治国，领导立法，带头守法，保证执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化”，这为我们科学、客观地认识和变革“双规”、“双指”，提供了现实可能。

【作者介绍】法学博士，重庆邮电学院法学院副教授，研究方向：刑事诉讼法、证据法、法理学。

注释与参考文献

张步文.论“法外侦查”制度[J].河北法学，2004，（2）.

毛泽东选集[M].1991，1298；邓小平文选·第一卷[M].107.

邓小平文选·第3卷[M].163.

原标题：“双规双指”：相对合理性与适法有限性

来源：法律信息网

牛律师刑事辩护团队编辑

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