最高检下发涉法涉诉信访改革三个配套办法

明确检察环节诉访分离、司法瑕疵处理、控告申诉案件终结标准和要求

据最高人民检察院官方网站消息，最高人民检察院日前下发《人民检察院受理控告申诉依法导入法律程序实施办法》(下称《实施办法》)、《人民检察院司法瑕疵处理办法(试行)》(下称《处理办法》)、《人民检察院控告申诉案件终结办法》(下称《终结办法》)等三个涉法涉诉信访改革配套办法，保障当事人依法行使控告、申诉等诉讼权利，依法及时公正解决人民群众的合理合法诉求。

《实施办法》明确规定人民检察院管辖的控告、申诉范围，确保符合法定条件的控告、申诉及时导入法律程序，严防“踢皮球”现象发生。对检察环节诉访分离标准和要求、控告、申诉导入相应法律程序的具体情形，对其他司法机关管辖和共同管辖事项的处理以及导入机制的保障措施等内容作出明确规定。

根据《实施办法》，人民检察院依法管辖的控告、申诉包括涉检事项、诉讼监督事项和依法属于人民检察院管辖的其他控告、申诉。涉检事项包括不服人民检察院刑事处理决定的；反映人民检察院在处理群众举报线索中久拖不决，未查处、未答复的；反映人民检察院违法违规办案或者检察人员违法违纪的；人民检察院为赔偿义务机关，请求人民检察院进行国家赔偿的。诉讼监督事项包括不服公安机关刑事处理决定，反映公安机关侦查活动有违法情况，要求人民检察院实行法律监督，依法属于人民检察院管辖的；不服人民法院生效判决、裁定、调解书，以及人民法院赔偿委员会作出的国家赔偿决定，反映审判人员在审判程序中存在违法行为，以及反映人民法院刑罚执行、民事执行和行政执行活动存在违法情形，要求人民检察院实行法律监督，依法属于人民检察院管辖的。

《处理办法》首次对检察机关在事实认定、证据采信、法律适用、法律程序、法律文书以及司法作风等方面存在司法瑕疵的表现形式作出具体规定，同时对发现途径、答复息诉、源头治理、责任追究以及发现其他司法机关司法瑕疵的处理等内容作出明确规定。对检察环节司法瑕疵，相关检察院应当分别或者合并采取说明解释、通知补正、赔礼道歉、司法救助等措施予以妥善补正，对当事人受损的合法权益进行弥补或恢复。

《终结办法》对依法终结的涵义、终结案件的范围、终结决定的责任主体、案件终结的标准和条件、案件终结的路径、终结决定的效力、案件终结后的退出、终结决定的备案以及案件终结后当事人权利的救济等内容作出明确规定。

坚持问题导向 完善工作机制依法按程序解决涉法涉诉信访问题

——最高检控告检察厅主要负责同志就最高检印发涉法涉诉信访改革“三个办法”答记者问

问：请介绍一下出台“三个办法”的背景?

答：涉法涉诉信访改革是中央确定的重要改革事项，是深化司法体制和社会体制改革的重要内容。去年12月，中办、国办印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，明确了涉法涉诉信访改革的总体思路、基本原则和主要内容。结合检察工作实际，高检院于今年1月印发了《最高人民检察院关于进一步加强新形势下涉法涉诉信访工作的意见》，对检察机关推进涉法涉诉信访改革提出了总体要求和路径指引。随着涉法涉诉信访改革的深入推进，为解决入口不顺、法律程序“空转”、出口不畅等突出问题，中央政法委于今年7月印发了《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》、《关于建立涉法涉诉信访执法错误纠正和瑕疵补正机制的指导意见》、《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的意见》等三个文件。按照中央关于深化司法体制和社会体制改革的要求，最高人民检察院经过深入调研，广泛征求意见，研究起草了“三个办法”，作为涉法涉诉信访改革的配套实施文件，经院检委会审议通过后于日前正式印发执行。

问：请介绍一下为什么要制定这“三个办法”?

答：四中全会《决定》明确提出了“落实终审和诉讼终结制度，实行诉访分离，保障当事人依法行使申诉权利”等改革要求。制定下发这“三个办法”，是检察机关落实四中全会有关涉法涉诉信访改革新要求的需要，是破解制约检察机关涉法涉诉信访改革深入推进一些“瓶颈”问题的需要，是健全检察机关涉法涉诉信访工作机制的需要，对保障当事人依法行使控告、申诉等诉讼权利，依法及时公正解决人民群众的合理合法诉求具有重要意义。从检察机关涉法涉诉信访工作实际看，目前还存在以下比较突出的问题。一是控告申诉导入法律程序机制尚不健全。检察机关管辖的控告申诉与普通信访以及其他政法机关管辖的涉法涉诉信访事项界限不清、标准不明；受理导入流程不顺，一些符合条件的控告申诉不能及时导入相应法律程序；内外部衔接配合机制不完善，推诿扯皮、“踢皮球”问题时有发生，群众反映的问题得不到依法及时的受理。二是检察环节司法瑕疵的补正机制缺位。近年来，各级检察机关狠抓执法规范化建设，取得了明显成效。但是，因执法不严格、不规范、不文明等导致的司法瑕疵问题还比较突出，导致当事人对案件办理的公正性产生怀疑，往往要求对司法瑕疵给个说法。但因缺乏明确的处理规定，如何妥善补正司法瑕疵成为长期困扰涉法涉诉信访工作的一个突出问题，成为“案结事不了”的一个重要原因。三是诉讼终结案件出口不畅问题突出。主要表现为检察机关终结案件范围不明确、备案审查定位不明确以及终结案件移交机制不健全等问题。可以说，上述入口、办理、出口等关键环节存在的突出问题，严重影响了检察机关依法处理涉法涉诉信访问题的成效，如不采取措施下大力气予以破解，涉法涉诉信访改革就难以顺利向前推进，也难以取得群众的信任和支持。基于对上述问题的深入调研和认真梳理，按照中央政法委和高检院党组的部署要求，我们坚持以问题为导向，紧密结合检察机关涉法涉诉信访工作实际，制定下发了这“三个办法”。

问：请介绍一下“三个办法”的主要内容和意义?

答：《人民检察院受理控告申诉依法导入法律程序实施办法》明确规定，人民检察院受理控告申诉依法导入法律程序，应当坚持诉访分离、统一受理、分类导入、保障诉权、及时高效等五项原则，同时对诉访分离标准和要求、检察机关受理范围和条件、控告申诉导入相应法律程序的具体情形、对其他司法机关管辖和共同管辖事项的处理以及导入机制的保障措施等内容作了明确规定。该办法通过完善人民检察院控告申诉审查受理工作，有利于进一步畅通群众诉求表达渠道，对保障公民、法人和其他组织依法行使控告申诉权利、通过法律程序维护自身权益意义重大。

《人民检察院司法瑕疵处理办法(试行)》首次对检察机关在事实认定、证据采信、法律适用、法律程序、法律文书以及司法作风等方面存在司法瑕疵的表现形式作出了具体规定，同时对发现途径、答复息诉、源头治理、责任追究以及发现其他政法机关司法瑕疵的处理等内容作出了明确规定。对于发现检察环节存在司法瑕疵的，相关检察院应当分别或者合并采取说明解释、通知补正、赔礼道歉、司法救助等措施，予以妥善补正，对当事人受损的合法权益进行弥补或恢复，以取得当事人的理解、谅解和认同，重新塑造司法公信力和司法权威。该办法通过明确检察环节司法瑕疵的发现和处理措施，有利于预防、减少和及时补正司法瑕疵，提高人民检察院执法办案质量和效率，促进司法公正，更好地维护人民群众合法权益。

《人民检察院控告申诉案件终结办法》对依法终结的涵义、终结案件的范围、终结决定的责任主体、案件终结的标准和条件、案件终结的路径、终结决定的效力、案件终结后的退出、终结决定的备案以及案件终结后当事人权利的救济等内容作出了明确规定。该办法的制定印发，是检察机关贯彻四中全会关于“落实终审和诉讼终结制度”要求的具体举措，有利于完善检察机关控告申诉案件依法终结和有序退出机制，有利于实现维护控告人、申诉人的合法权益与维护法律尊严和信访秩序的有机统一。

问：在贯彻执行“三个办法”中应着重注意什么问题?

答：“三个办法”作为检察机关涉法涉诉信访改革的配套实施办法，涵盖了审查受理、案件办理、终结退出等关键环节，对引导和支持当事人理性表达诉求、依法维护权益，解决好群众最关心最直接最现实的权益保障问题具有重要意义。各级检察机关在具体执行中，应着重注意以下几个问题：

一是加快构建综合性受理平台。四中全会《决定》对“建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制”提出了明确要求。各级检察机关要按照中央和最高人民检察院的工作要求和部署，站在深入推进涉法涉诉信访改革和创新社会治理体制的高度，积极顺应群众的新要求、新期待，进一步畅通和拓宽群众诉求表达渠道，以信息技术为支撑，加快构建网上信访、视频接访工作机制，整合来信、来访、电话、网络、视频等诉求表达渠道，积极稳妥推进集控告、举报、申诉、投诉、咨询、查询于一体的综合性受理平台建设，做到有诉必理、有案必立，为群众通过法律途径解决矛盾纠纷、维护合法权益提供最大便利。

二是坚持诉访分离原则。四中全会《决定》明确提出要“实行诉访分离，保障当事人依法行使申诉权利”。因此，坚持诉访分离，把涉及刑事、民事、行政等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理，是各级检察机关在受理控告申诉导入法律程序工作中必须坚持的一项重要原则。在实际工作中，要着重注意以下几点：一要按照诉类事项的基本特征和法律管辖规定，准确甄别控告、申诉的性质和类别。二要严格按照检察机关依法管辖的涉检和诉讼监督类事项，做好控告申诉的受理工作。三要按照内部业务分工，及时将受理的检察机关管辖的控告申诉移送相关业务部门或监察部门办理。需要强调的是，各级检察机关在实施过程中，要依法规范履行法律监督职责，不能人为提高受理门槛，该受理的必须受理，依法保障当事人的控告申诉权利。

三是准确界定执法错误和司法瑕疵。执法错误与司法瑕疵均属于不符合法律和有关规定的情形，但在对当事人权益的损害程度、法律后果等方面存在质的区别。司法瑕疵不影响案件结论的正确性和效力，也不属于法律规定的启动复查程序和监督程序条件的情形。因此，要准确把握司法瑕疵与执法错误之间的界限，既不能不当扩大司法瑕疵范围，使执法错误被“降格”为司法瑕疵，也不能不当扩大执法错误的范围，使司法瑕疵被“升格”为执法错误。对于执法错误，要严格按照高检院《关于切实履行检察职能，防止和纠正冤假错案的若干意见》、《人民检察院复查刑事申诉案件规定》等文件要求，依法纠正错误的决定、判决和裁定，保护申诉人的合法权益，促进司法公正，保障法律的统一正确实施。对于发现的检察环节司法瑕疵，要按照《人民检察院司法瑕疵处理办法(试行)》的规定，根据诉讼阶段及司法瑕疵具体情况，妥善予以补正，重新塑造司法公信力。司法瑕疵补正是一项全新的工作，需要在实践中不断地丰富和完善，各级检察机关要注意总结工作经验，扎实有效地开展好这项工作。

四是严格把握诉讼终结标准和条件。对中央有关文件确定的“法律问题解决到位，执法责任追究到位，解释疏导教育到位，司法救助到位”的标准，《人民检察院控告申诉案件终结办法》结合检察工作实际进行了细化、具体化，从审查复查程序、案件实体处理、纠正错误、责任追究、教育疏导和司法救助等方面提出了硬性要求，只有在所列条件全部具备的情况下，才可以申报终结、决定终结，以此确保案件终结质量。同时，各省级检察院一定要切实负起审查终结的主体责任，对属于检察机关终结的案件，严格按照规定的程序和标准，依法审慎开展诉讼终结工作，依法保障当事人的合法权益，确保案件终结质量经得起法律和历史的检验。

五是加强外部沟通协调。检察机关在开展审查受理、案件办理、终结退出等工作中，离不开党委政府的领导和支持，离不开公安机关、人民法院等政法机关的协助和配合。对此，各级检察机关在执行“三个办法”中，要注意加强外部沟通协调，推动构建处理涉法涉诉信访工作的强大合力。一要着眼于保障当事人的合法权益，做好共同管辖事项的受理工作。对控告申诉既包含检察机关管辖事项，又包含其他司法机关管辖事项的，应当依职权及时受理检察机关管辖事项；对其他事项，应当告知当事人向主管机关提出。同时，要加强同公安机关、人民法院的协调配合，建立控告申诉案件审查受理信息的互通共享机制，明确交叉管辖案件的处理原则、移送标准和条件，构建依法处理涉法涉诉信访问题的外部合力。二是各级人民检察院要积极争取处理信访突出问题及群体性事件联席会议、党委政法委、综治办等单位的支持，推动建立终结案件的移交、退出机制，落实教育疏导、矛盾化解和帮扶救助等工作。