2014年1月21日，中央政法委印发了《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行切实防止司法腐败的意见》（以下简称《意见》）。《意见》从严格把握实体条件、完善程序规定、强化各环节责任、严惩腐败行为等四个方面，对刑罚变更执行工作作了规范，对于公检法司等部门统一执法思想和执法标准，坚持法律效果、政治效果和社会效果的有机统都具有重要的意义。为了促进检察机关对《意见》的正确理解与深入贯彻，现从检察工作的角度，对有关问题进行分析和说明。

一、《意见》的出台背景

《意见》的制定和下发,主要基于以下情况：

第一，刑罚变更执行工作中暴露出的一些问题亟待解决。减刑、假释、暂予监外执行制度的设立，体现了中国人道主义的刑事政策,有利于对罪犯的 教育、感化和挽救。近年来,总的情况是好的，但是也确实存在一些不容忽视的问题,例如一些罪犯实 际服刑时间过短，有的通过假立功、假鉴定等方式违法获取减刑、假释、保外就医，有的执法司法人员徇私舞弊、权钱交易等，引起社会舆论关注和对司法公正的质疑。这些问题被社会视为严重的司法腐败现象,损害国家法制尊严,损害司法公信力。

第二,完善刑罚变更执行制度是中央司法体制和工作机制改革的重要内容。司法改革，是中央全面深化改革的重点之一。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求“严格规范减刑、假释、保外就医程序,强化监督制度”。《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》也要求“完善减刑、假释、暂予监外执行的法律规定,严格重大刑事罪犯减刑、假释、暂予监外执行的适用条件,建立人民检察院同步监督制

第三,社会各界和人民群众对刑罚变更执行工作提出更高要求和期待。近年来,社会各界对刑罚变更执行工作非常关注,新闻媒体频频报道。2013年全国两会期间，一些人大代表提出，目前过滥的 减刑、假释已引起社会的质疑和不满，成为司法不公与腐败的“黑洞”。他们认为，应该把规范减刑、假释、暂予监外执行工作,放在维护法律尊严、维护社 会公平正义的高度来对待,确保刑罚变更执行的公平和公正。

从2013年5月开始，中政委组织最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部等单位，开展减刑、假释、暂予监外执行专题调研，分赴广东、河南、四川三省进行实地调研，同时要求8个省份开 展调研工作并提交调研报告。在深入调研的基础上，经反复研究论证后起草了《意见》稿，并多次征 求了全国人大常委会法工委和中央政法各单位的意见,不断修改完善。2013年12月24日，中政委召 开第八次会议,审议并原则通过了《意见》。进一步 修改完善后,于2014年1月21日正式印发。

二、《意见》的突出特点

《意见》坚持惩罚与教育相结合的方针,突出重 点，依法从严，在现行刑法、刑事诉讼法的框架内，提出了一些明确的、有针对性的指导意见，具有以 下突出特点：

第一，鲜明突出了严格规范三类罪犯刑罚变更 执行这个重点。当前刑罚变更执行中存在的问题，突出表现在职务犯罪、金融犯罪、涉黑犯罪等三类 罪犯的减刑、假释、暂予监外执行上。这三类罪犯的 减刑间隔时间短、幅度大,假释和暂予监外执行的比例高。一些“特殊”身份罪犯服刑较短时间即出狱,甚至判决后违法直接暂予监外执行,造成恶劣社会影响。因此,《意见》把三类罪犯作为严格规范的重点对象,对三类罪犯减刑、假释、暂予监外执行的实体条件和办理程序作了全面而具体的规定。

第二,对刑罚变更执行的实体条件作了最为严 格的规定。《意见》不仅对三类罪犯减刑、假释所必须具备的“悔改表现”、“立功表现”和“重大立功表 现”提出更高要求,而且在减刑的起始时间、间隔时间和幅度方面作出严格限制。按照《意见》规定进行测算,三类罪犯的最少服刑期限将相应延长,例如，被判处无期徒刑的,最少要服刑17年以上（以前有 关规定是13年以上；被判处死刑缓期执行的，最少要服刑22年以上(以前有关规定是17年以上。《意见》对保外就医的疾病条件也提出了更为严格的要求，以前有可能保外就医的三类罪犯，预计有80%左右将难以再获取保外就医。

第三，“点”“面”结合,严控职务犯罪罪犯的刑罚变更执行。在个案上,《意见》充分发挥了上级政法机关的指导和监督作用，对原县处级和厅局级以上罪犯的减刑、假释、暂予监外执行,要求建立个案分级备案审查制度。在总体上,《意见》坚持了法律面前人人平等的原则，对职务犯罪罪犯减刑、假释、暂予监外执行实行比例控制，这将切实改变职务犯罪罪犯刑罚变更执行比例过高的现状。

第四,进一步加大监督制约和惩处司法腐败的力度。从内部监督制约机制来看,《意见》要求建立各负其责、互相配合、互相制约的执法办案程序，完善检察机关同步监督制度。从外部监督制约机制来看，《意见》要求实行“阳光司法”，通过公示、公开、开庭审理等措施向社会公开,加强外部监督。为了防止刑罚变更执行权被滥用，《意见》坚持对司法腐败“零容忍”的态度，明确了减刑、假释、暂予监外执 行各个环节的责任，对违法违规办理案件的，依法从严追究其纪律和刑事责任。

三、《意见》的主要内容与理解

《意见》分为四个部分,共有17条，包括:从严 把握减刑、假释、暂予监外执行的实体条件，完善减 刑、假释、暂予监外执行的程序规定，强化减刑、假 释、暂予监外执行各个环节的责任,从严惩处减刑、 假释、暂予监外执行中的腐败行为。

(一）三类罪犯的界定

三类罪犯是《意见》严格规范减刑、假释、暂予 监外执行的重点对象,包括职务犯罪、金融犯罪、涉 黑犯罪等三类罪犯。其中，职务犯罪是指国家工作 人员和依法从事公务的人员所实施的刑法分则第八章所规定的贪污贿赂犯罪、第九章所规定的渎职 犯罪以及利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主 权利的犯罪金融犯罪是指刑法分则第三章第四节 所规定的破坏金融管理秩序犯罪和第三章第五节所规定的金融诈骗犯罪涉黑犯罪是指刑法分则第 六章第一节第二百九十四条所规定的组织（ 领导、 参加、包庇、纵容黑社会性质组织犯罪。

(二）减刑、假释的实体条件

“确有悔改表现”是罪犯减刑、假释的基本条件 之对于三类罪犯而言，原有认定悔改表现的四个方面情形相对容易做到，不足以考察其是否真正 悔改。《意见》要求,在原有认定条件的基础上,还应当考察其是否通过主动退赃、积极协助追缴境外赃款赃物、主动赔偿损失等方式,积极消除犯罪行为所产生的社会影响。对服刑期间利用个人影响力和社会关系等不正当手段企图获得减刑、假释机会的,不认定其“确有悔改表现”。

假立功是近年来一些罪犯违法获取减刑、假释 的“捷径”。《意见》对此作出严格限制，要求对三类罪犯拟认定为“立功表现”或者“重大立功表现”的，技术革新、发明创造或者其他贡献必须是该罪犯在服刑期间独立完成,并经省级或者国家级主管部门确认。考虑到发明专利对国家和社会的贡献价值,与实用新型专利和外观设计专利有所不同，《意见》规定对实用新型专利和外观设计专利不得认定为重大立功表现。

为

了遏制三类罪犯实际服刑时间过短的现象，《意见》要求必须从严把握其减刑的起始时间、间隔时间和幅度。规定:被判处十年以下有期徒刑的,执行二年以上方可减刑,一次减刑不超过一年有期徒刑，两次减刑之间应当间隔一年以上。被判处十年以上有期徒刑的,执行二年以上方可减刑,一次减刑不超过一年有期徒刑，两次减刑之间应当间隔一年六个月以上。被判处无期徒刑的,执行三年以上方可减刑,可以减为二十年以上二十二年以下有期徒刑：减为有期徒刑后,一次减刑不超过一年有期徒刑,两 次减刑之间应当间隔二年以上。死刑缓期执行减为无期徒刑后,执行三年以上方可减刑,可以减为二十五年有期徒刑；咸为有期徒刑后,一次减刑不超过一 年有期徒刑,两次减刑之间应当间隔二年以上。

(三)保外就医的实体条件

针对一些罪犯往往以高血压、糖尿病、心脏病等不稳定类疾病为由，违法违规办理保外就医的现象。《意见》要求,对三类罪犯适用保外就医,必须从严把握严重疾病范围和条件。虽然患有高血压、糖尿病、心脏病等疾病,但经诊断病情不严重在短期 内不致危及生命的,或者不积极配合刑罚执行机关安排的治疗的,或者适用保外就医可能有社会危险性的,或者自伤自残的,一律不得保外就医。

(四)备案审查和控制比例制度

《意见》要求,对原厅局级以上职务犯罪罪犯减 刑、假释、暂予监外执行的，裁定、决定或者批准后十曰内，省级检察院等省级政法机关应向最高人民检察院等相应中央政法机关逐案报请备案审查。对原县处级职务犯罪罪犯减刑、假释、暂予监外执行的,应向省级检察院等相应政法机关逐案报请备案审查。需要指出的是,备案审查的时间在裁定、决定或者批准之后，而不是事前的请示报告；上级单位 发现问题后指导、督促下级单位予以纠正，而不是取代办案单位去作出裁定和决定。

从2014年1月开始，以省、自治区、直辖市和 新疆生产建设兵团为单位，各地职务犯罪罪犯减 刑、假释、暂予监外执行的比例,不得明显高于其他罪犯的相应比例。比例的计算方法,应以获得减刑、 假释、暂予监外执行的职务犯罪罪犯人数分别与在 监管场所服刑的职务犯罪罪犯总数之比,然后与其 他罪犯的相应比例进行比较。作出以上规定，主要考虑有两点第目前职务犯罪罪犯减刑、假释和暂予监外执行的比例过高,原因在于实际执行中的 适用法律不平等。有的地方对职务犯罪罪犯,是“踩点”减刑假释,条件一符合就保外就医，甚至违法办理减刑、假释、保外就医；而对普通罪犯减刑有所控 制,假释和保外就医更难，甚至发生“保外就死”的现象。第二,按我国法律,除有重大立功“应当”减刑以外，其他都是规定符合条件的“可以”减刑、假释 或暂予监外执行。执法司法机关可以根据具体情况,包括原判罪名刑期、悔改表现、社会危害性、实 际服刑时间等因素来综合衡量和把握。特别是对职务犯罪罪犯,社会各界和人民群众对其判决和执行 都十分关注，关系党和国家反腐败斗争全局，必须 依法从严把握，坚持政治效果、法律效果和社会效 果的有机统一。

(五）公示公开制度

针对减刑、假释、暂予监外执行权力运作封闭、透明度不高等问题,《意见》要求,拟提请减刑、假释的,一律提前予以公示。拟提请暂予监外执行的，除病情严重必须立即保外就医的，应当提前予以公示。减刑、假释裁定书及暂予监外执行决定书,一律上网公开。对三类罪犯中因重大立功提请减刑、假释的案件，原县处级以上职务犯罪罪犯的减刑、假释案件,组织(领导、包庇、纵容黑社会性质组织罪犯的减刑、假释案件,原判死刑缓期执行、无期徒刑的破坏金融管理秩序和金融诈骗犯罪罪犯的减刑、假释案件,一律开庭审理。这体现了用阳光破除暗箱的思路，以公开促公正,倒逼执法司法人员依法 办理案件、提高办案质量，可以有力遏制违法犯罪问题的发生。

(六)健全检察机关同步监督制度

《意见》明确，刑罚执行机关在决定提请减刑、假释、暂予监外执行前，审判机关在作出暂予监外执行决定前，应当征求检察机关意见；审判机关开庭审理减刑、假释案件,检察机关应当派员出庭并发表检察意见；刑罚执行机关、审判机关对检察机 提出的不同意见未予采纳的,应当予以回复或者 在裁定书、决定书中说明理由；检察机关可以向有关单位和人员调查核实情况、调阅复制案卷材料、重新组织对病残罪犯的诊断鉴别，并依法作出处理。以上几个方面,都是第一次在中央政策层面提出明确要求，明确了检察机关在刑罚变更执行工作中的地位和作用，保障了检察机关履行监督职能必 要的权力和手段,进一步健全了检察机关对刑罚变 更执行的同步监督制度。另外,《意见》还要求推进刑罚执行机关、审判机关、检察机关减刑、假释网上 协同办案平台建设,从制度和技术上确保监督到位。