近年来，检察机关受理刑事申诉案件数量不断增多，申诉人对复查结论不服，导致重复申诉、越级申诉、甚至引起涉检信访等现象时有发生。公开听证制度作为检务公开的一种方式，对监督司法机关弥补司法过错和瑕疵，提高人民满意度、维护社会稳定发挥着越来越重要的作用。但实践中也存在一些问题，有必要对听证制度的主体、程序设计、保障机制方面的具体内容进行分析论证。

一、刑事申诉案件审查听证制度的特点与功能价值

（一）审查听证制度的内涵及新特点

继2000年5月24日最高人民检察院公布施行《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定（试行）》之后，2012年1月11日最高人民检察院发布《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》（以下简称《规定》），对刑事申诉案件公开审查各个环节的具体程序等作了明确规定。与以往的复查复核相比，该《规定》引入“第三方”参与监督和社会评议机制，旨在进一步深化检务公开，增强办理刑事申诉案件透明度，维护申诉人的合法权益。⑴公开审查是指人民检察院在办理不服检察机关处理决定的刑事申诉案件过程中，根据办案需要，以公开听证、公开示证、公开论证和公开答复等形式，公开审查案件事实和证据，公开听取申诉人、受邀人员的意见，依法公正处理案件的活动。听证机制作为公开审查制度的亮点和核心，其完善与否直接关系着公开审查的效果。笔者认为，《规定》在听证机制方面取得的进步包括四个方面：一是主持人选不再固定化。听证主持人将不再局限于复查案件的承办人，检察机关既可以指定复查案件承办人、部门负责人或者检察长担任主持人，也可以在听证员中指定更容易被申诉人接受认可的专家、学者或人大代表、政协委员等担任主持人。二是监督主体范围有所扩大。根据《规定》，对争议较大的刑事申诉案件，人民检察院可以邀请与案件没有利害关系的社会人士参与公开审查。公开审查受邀人员除了与案件无利害关系的人大代表、政协委员、专家、学者外，还增加了人民监督员、特约检察员、专家咨询委员，以及人民调解员、申诉人所在单位、居住地的居民委员会、村民委员会人员，这有利于检察机关借助社会力量，更好地解决申诉人的合理诉求。三是引入回避，体现规范化。《规定》新增了回避的内容，规定“申诉人、原案其他当事人及其委托代理人认为受邀人员与案件有利害关系，可能影响公正处理的，有权申请回避”。回避制度的引入有助于消除申诉人的怀疑和不满情绪，使其更好地接受处理意见。四是听证程序呈现司法化特征。《规定》增加规定复查案件承办人负责出示补充调查获取的相关证据及可以进行辩论的内容，通过答询、辩论、评议、合议等方式，辨明事实，分清责任，有助于检察机关做好化解矛盾、教育疏导工作。

（二）审查听证程序的功能价值

首先，审查听证程序体现了司法民主，促进权力在监督下运行。长期以来，涉检申诉重复访、越级访、集体访的事件时有发生，最主要原因是申诉人认为检察机关在办理涉检申诉案件过程中缺乏相应监督，对检察机关的处理心存疑虑，存在抵触情绪。因此，迫切需要建立一个行之有效的监督平台，把问题摆在明处，把观点亮到桌面，接受公众的审视和评价。在办理涉检申诉案件中引入公开听证制度，可以将案件的调查及处理过程置于当事人及公众的监督之下，客观上强化了检察机关防范腐败的法律监督职能。其次，审查听证程序遵循了司法规律，提高了人民满意度。司法的人民性和专业性始终处于一个有机的统一体之中。⑵执法办案既不能脱离事实、超越法律，非理性地依从“社情民意”，也不能在追求专业化的过程中，走脱离群众、忽视群众意愿的道路。随着社会的发展与进步，多数情况下，公众完全有能力判断司法活动是否正当合理，有能力辨识司法者的滥权和怠责行为。依法开展公开听证审查，及时弥补执法过错和瑕疵，也可以有效规范申诉人的信访行为，为终结无理信访案件奠定基础，最终实现司法人民性与专业性的统一。再次，审查听证程序维护司法权威，有利于化解社会矛盾。司法公信力需要司法权威，司法权威是司法公信力的集中体现。⑶公开听证提供了一个多方参与、平等对话的平台，有助于消减因司法专业语言和程序瑕疵带来的不满情绪，能够满足人民群众政治参与、利益表达、追求公平正义的“公权”要求和意愿，大大减少信访给司法带来的冲击和损耗，增强信访的法治化程度。

二、刑事申诉案件审查听证面临的问题

（一）审查听证的主体方面

一是受邀人员的选择范围限制过大。《规定》没有明确听证员选任的资格条件和产生程序，这种不确定性将给控申部门办案带来困扰。二是受邀人员决定权完全取决于检察机关。根据《规定》，由检察机关决定参与听证活动的受邀人员名单，受邀人员的选择是检察机关的单方行为，不利于申诉人对审查结果的接受。三是受邀人员单方面接受检察机关提供的便利。《规定》第十七条明确规定，检察机关在公开审查前要为受邀人员熟悉案情提供便利。这种单方面先接触、事先沟通的做法，可能在一定程度上影响听证员的独立思考，造成事实上的不平等，并影响听证会在申诉人心目中的公正性。

（二）审查听证程序设计方面

一是公开审查适用的案件范围不够明确。公开审查是办理刑事申诉案件的一种方式方法，不是每个案件的必经程序。但是，究竟哪些刑事申诉案件必须适用公开审查程序，《规定》并未作强制性规定。二是未明确申诉人的举证责任及相应法律后果。《规定》对申诉人在参与诉讼中应履行的相关义务未作具体明确的规定，尤其未规定申诉人对其所陈述的申诉理由必须负有举证责任并承担不履行此义务的法律后果。三是听证的结果缺乏约束力。通过公开听证表决产生的审查意见，对复查承办人来说，只是提出对案件处理的一个重要参考。对充分听取听证意见而作出复查处理决定的案件，申诉人依旧不服决定继续申诉、上访的情形，并没有明确规定处理办法，易导致听证意见的约束力不强。

（三）公开听证保障机制方面

一是刑事申诉办案人员自身力量薄弱。首先，从认识理解问题上看，部分检察机关及其干警对采取公开听证的方式审查案件，认识不清，理解不透。其次，从控申部门职能定位上看，近几年来，为配合地方政府工作，各级司法机关自上而下将维稳作为考评重点，控申部门也将工作重心放在化解信访矛盾和做好稳控工作上，在办案力量方面，人员配备不足。最后，从队伍专业化能力上看，当前控申检察队伍的专业化水平不足，控申干警办案经验不够丰富。公开审查程序的规范化程度对审查人员的综合素养提出较高要求，听证程序的启动和开展都要花费大量人力、物力，常态化地贯彻这一制度存在困难。二是适用公开听证的强制力不足。依据《规定》，公开听证的适用没有强制力，仅仅根据办案需要来决定。检察机关对是否适用公开听证拥有较大自由裁量权，实务中适用公开审查方式处理申诉案件的随机性较大，在具体操作层面显得缺乏规范性、严肃性和权威性。

三、刑事申诉案件审查听证制度的构建

（一）听证会参与人的确定

1．建立灵活公正的听证员遴选机制。为提高听证员的公信力，可参考人民监督员的选任条件，对人选听证员的政治素质、文化素质和生活阅历等基本履职能力作出规定。由检察机关经严格程序进行审核后，长期聘请一批专家、学者和特约检察员等人士担任听证员，并向社会公示听证员的基本情况，以接受群众监督。检察机关在每次举行公开听证前，提供听证员目录供申诉人选择。同时，为更好地维护申诉人的合法权益，允许申诉人在目录之外聘请一定比例的与案件无利害关系、符合听证员资格条件的申诉人所在单位、居住地的居民委员会或村民委员会人员担任听证员。

2．修改公开审查主持人遴选机制。关于主持人由谁担任，《规定》强调，公开审查活动的组织主体是承办案件的人民检察院，主持人由承办案件的人民检察院指定。为确保主持人的中立地位，在征得当事人认可的前提下，笔者同意考虑聘请专家、学者及具有一定法律知识的社会人士担任听证会的主持人。这是因为：从本质上讲，听证审查只是一种调查或查证的方式，是检察机关查清事实、听取意见以作出决定的手段。⑷从形式上讲，听证活动由受邀人员中的中立第三方来主持并不会对检察机关现有的办案程序带来很大改变，而且由检察机关与申诉人协商在受邀人员中推举产生公开审查主持人又体现了民主、公正原则。

（二）听证会具体程序的运行

1．公开听证案件范围。将公开审查的案件范围扩大至涉检信访案件，既不宜过宽也不宜过窄。根据办理涉检信访案件的实践情况，初步认为可以针对一些案件事实、适用法律存在较大争议，或者有较大社会影响的涉检信访件。具体包括：不服本院作出的刑事处理决定的；不服本院作出的维持公安机关处理决定的；不服本院作出的实名举报案件处理决定的；不服本院作出的不支持民行监督申请决定的；其他适合公开审查的涉检信访事项。同时，根据一般法律原则，具有以下情形的，则不应适用公开审查程序：案件涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的；信访人不愿意公开的；涉及未成年人犯罪的以及具有其他不适合公开情形的。

2．公开听证的启动。关于公开听证的提出，应当遵循保障人权原则，由检察机关征得涉检申诉人同意，主动提起公开审查，如果申诉人放弃听证权利，检察机关应当制作笔录备查。同时，也可以根据申诉人及其委托代理人的申请，决定进行公开审查。受理申请后，控申部门拟对涉检申诉进行公开审查的，承办人应当填写相应的涉检申诉公开审查审批表，经部门负责人审核报分管检察长批准。

3．公开听证的准备。听证会的准备主要涉及三个部门：控申部门、原案承办部门、技术部门。对于控申部门而言：一要确定参加听证会的主持人、承办检察官、书记员、听证员，将公开审查举行的时间、地点以及案件基本情况，在活动举行七日之前告知主持人及承办检察官。二要将听证会举行的时间、地点和主持人、承办检察官名单在活动举行七日之前通知申诉人及其代理人。三要通知原案承办部门指定参加听证会的承办人。四要确立分歧点并预先告知听证员。应由主持人事先归纳双方争议的分歧点并交给听证员，以增强听证的针对性和效率。

4．公开听证程序的运行。一是主持人负责主持公开听证、公开示证、公开论证、公开答复，引导整个公开审查活动。二是控申部门承办检察官对案件事实、证据、适用法律发表意见或者对检察机关最终处理决定进行公开答复。三是原案承办人负责阐明原处理决定或者原复查决定认定的事实、证据和法律依据，并对相关问题进行解释和说明。四是申诉人及其委托代理人可以对原处理决定提出意见，可以陈述事实、理由和依据；经主持人许可，可以向原案承办人提问。五是申诉人及其委托代理人在公开审查程序中还有最后陈述意见的权利。

5．听证结果的运用。听证结果应制作成听证会报告书，记录听证会基本情况和听证员的所有意见。报告书制作完成后，原则上允许公众自由查阅并在媒体、官方网站上予以公布。司法机关作出终结决定的，认可、运用或者不采纳听证意见的情况及理由也应向社会公开，在更大范围、更长时间内接受社会监督，确保听证过程和结果运用的公平、理性。

6．结论的异议权。申诉人如果对公开审查答复结果有异议的，可以向主持人提出。由主持人根据已经查明的案件事实和证据，结合公开审查评议意见，依法提出对案件的处理意见，此后将该处理意见报经部门集体讨论，负责人审核后，报分管检察长决定。必要时，可以提交本院检察委员会讨论。对经过听证程序证明案件已经办理到位，省级或者中央政法机关依法决定终结，申诉人仍然上访的，有关机关应当将情况通报其所在单位或者基层组织，必要时进行公开报道。

（三）听证会保障机制的完善

1．加强宣传，完善刑事申诉案件公开审查制度。首先，针对检察机关刑事申诉公开审查制度约束力不足的问题，可以确立强制听证制度，即符合一定条件的刑事申诉案件必须实行公开审查制度，充分听取申诉人与原办案部门人员多方意见。一旦当事人选择公开审查，必须组织听证，检察机关原承办部门必须履行听证义务，从而最大限度地实现两方之间意见的充分表达与交锋，还原事实真相，让当事人信服，达到息诉效果。其次，对案件是否适宜公开审查，在哪些环节公开审查，如何运行，需要在公开审查前予以评估。建议由分管检察长把关与检委会集体把关相结合。最后，加强宣传，努力使民众的法律意识与立法改革同步。控申部门应努力通过各种途径加大法律宣传，提高公民的法律意识，特别是程序意识和证据意识，让民众了解并认可公开审查制度。

2．完善措施，提高刑事申诉案件公开审查公信力。首先，确立禁止事先接触规则。为确保听证程序的公正性，应严格禁止听证员事先接触案件。在公开听证召开之前，听证员只能从形式上了解听证的案件，不得接触案件的实质性证据材料。检察机关原案承办人、复查人员不得事先向听证员移送案卷，也不得向听证员表达自己对案件的看法，并积极促成这种看法的实现。听证员违反单方面接触制度，其在该听证会发表的意见或者建议将不具有法律效力。其次，在检察机关内部坚持案件决定权与申诉复查权相分离原则。案件的决定权与申诉复查权相分离是指刑事申诉案件的复查工作由刑事申诉检察部门负责，作出原案处理决定的业务部门和承办人不再负责或者参与案件的复查工作。进一步深化该原则，既可避免原办案部门及其人员的先入为主，更易于纠正错误，又可增强检察机关办案的公信力，减少申诉人的不信任。最后，建立健全群众监督机制。对于接待刑事申诉案件当事人的工作，实行案件承办人员接待、答复以及分管领导定期回访制度，尽最大可能将检察机关办理申诉案件的相关规定告知案件当事人。对群众加强法制宣传，让人民群众知晓刑事申诉案件的申诉途径、了解刑事申诉案件办理进程以及相应的法律制度。

3．转变角色定位，加大控申检察办案力度。刑事申诉案件公开审查工作要有更大发展，必须将其作为一项重要业务来抓，重新定位控申部门的职能，将刑事申诉业务作为履行法律监督职责和化解社会矛盾的一个重要支撑点。首先，检察机关必须提高对刑事申诉业务重要性的认识，不断充实控申办案队伍，争取在基层检察院控申办案干警配备上有所突破。其次，加强专业培训，提高业务能力。必须通过实战练兵、交流学习、理论培训等实效方法，切实提高干警的业务素养和专业水平。最后，提高干警对刑事申诉案件公开审查重要性认识。充分认识到只有满足人民群众表达权、参与权和知情权，才能实现“看得见”的公平公正。

【作者介绍】天津市红桥区人民检察院；天津市红桥区人民检察院；天津市红桥区人民检察院。

注释与参考文献

⑴参见戴佳：《公开审查：息诉的有效途径》，载2011年12月21日《检察日报》第3版。

⑵参见杨力：《迈向人民性还是专业化中国司法改革的棋局对弈》，载《财经》2012年第9期。

⑶参见严励：《司法权威初论》，载《中国司法》2004年第6期。

⑷参见戴佳：《最高人民检察院刑事申诉检察厅负责人答记者问》，载2012年1月18日《检察日报》第1版。

原标题：刑事申诉案件审查听证制度的程序设计

来源：法律信息网

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