刑事申诉检察工作是检察机关的一项重要职责，其职责范围包括办理刑事申诉案件、国家赔偿案件以及刑事被害人国家救助等方面。应该看到，刑事申诉检察工作的内容和范围并非一成不变，其随着国家的法治建设发展、检察职能延伸而相应进行调整。其中，办理刑事申诉案件是刑事申诉检察部门的基本职责，也是最主要的日常工作任务。根据有关规定，检察机关受理的刑事申诉是指对人民检察院诉讼终结的刑事处理决定和人民法院已经发生法律效力的刑事判决裁定不服的申诉。为了加强和改进刑事申诉案件⑴的办理，2013年3月，最高人民检察院制定发布了《关于加强和改进刑事申诉检察工作的意见》，明确提出要建立适应检察工作一体化要求的刑事申诉案件办理机制。“检察一体化”是根据检察机关领导体制特点⑵而提出的原则要求，但如何将“一体化”要求贯彻到刑事申诉案件办理中，形成有效的一体化刑事申诉案件办理机制，以取得良好的申诉案件办案效果，需要认真探索和研究。

一、构建检察一体化刑事申诉案件办理机制的必要性

（一）办理刑事申诉案件充分体现法律监督性质，迫切需要以“一体化”来增强办案权威性和公信力

刑事申诉，是当事人不服已发生法律效力的司法决定而请求检察机关再次审查处理的诉求，对申诉人而言，这是寻求再次获得司法处理的一种司法救济渠道。

1．刑事申诉是保障公平正义的最后一道救济途径。在刑事诉讼正常程序中，立法机关已经配置了相应的防错纠错机制，主要有以下方式：其一，在刑事诉讼的职权分配上，采取分权制衡，即侦查、起诉、审判权分别由公检法三机关分工负责、相互配合、相互制约。其二，审判采取两审终审制，当事人不服一审判决的可以提出上诉，获得二审法院的再次审理。其三，检察院对刑事诉讼活动进行法律监督。

但在刑事司法活动实际运行过程中，由于多种主客观因素的存在，造成已发生法律效力的刑事处理决定依然可能存在错误的现象，所以法律赋予当事人提出申诉的权利，并且法律条文中没有限制提出申诉的次数。一些人批评我国刑事诉讼没有终结之时，因为可以不断提出申诉，导致司法决定的权威性受到影响。但这种允许不断向更上一级机关申诉的制度安排，用申诉机制来保障公平正义，事实上是符合我国目前司法实际状况的。基于此，刑事申诉检察部门应以高度的责任感，认真履职、大力办案、切实发挥好法律监督职能，切实承担起保障公平正义最后一道救济途径的职能作用，增强社会对司法机关的信任度，提升司法公信力。

2．办理刑事申诉案件是以法律监督权来保障公平正义刑事司法体系的自我纠错机制。检察机关在刑事诉讼中除了承担立案侦查、审查逮捕、审查起诉等诉讼职能外，还居于法律监督者的特殊地位，对公安、法院以及检察院的诉讼活动进行法律监督，以保障法律正确实施。办理申诉案件是检察机关维护人民群众合法权益的最后一道司法工作流程⑶，可以说，检察机关办理刑事申诉案件，关系到党和政府执政为民的形象。是否能在检察环节将“在每个案件中让人民感受到公平正义”的要求落到实处，就是对检察机关办理刑事申诉案件的最高要求和最大考验。刑事申诉检察部门对申诉案件进行审查，并通过依法审查后，以检察机关名义作出相应处理。这些活动都要严格按照法律规定的程序和实体要求来进行，这些活动在主体上是由检察官实施的，决定是以检察院名义作出的，决定具有终局处理性质，尤其是对不服法院判决的申诉进行的审查更具有法律监督属性⑷，因此，办理刑事申诉案件是典型的司法行为。

3．监督对象的特殊性与监督内容的重要性使得办理刑事申诉案件需要增加权威性、提升公信力。办理刑事申诉案件，刑事申诉检察部门面对的监督对象是法院、检察院，监督内容是审查法院、检察院已生效决定的正确性与合法性。刑事申诉检察部门作为检察院的一个内设机构，在监督审查法院、本院其他部门（或其他检察院）作出的已生效处理决定时，仅仅以本部门的地位去开展审查与监督，在职权配备、职级地位上并没有明显优势，难以取得实质的审查效果。另外，在审查监督的内容上，涉及对刑事法律实体、程序以及政策的把握运用，要能发现并勇于纠正法院法官作出的判决裁定、本院（或其他检察院）检察官、检察长甚至检察委员会作出的决定中可能存在的错误，需要办案人员具有更高的业务素质和敬业精神。事实上，从刑事申诉检察部门的办案工作整体来看，虽取得一定进步，但和人民群众对司法公平正义的新要求、新期待还有差距。从近年来刑事申诉检察部门的办案状况与处理结果来看，办理申诉案件维持原决定的较多，改变原决定的较少。发挥检察一体化的领导体制特色，确实是化解刑事申诉部门监督地位弱势，加大办案和监督力度，提高刑事申诉案件办理成效的有效途径。

（二）申诉案件更多汇集于上级院的受案特点，需要以“一体化”来破解检力资源配备不足的矛盾

近些年来，“中国式上访”的特点使得申诉信访事项更多地向上级机关集中，表现在检察院系统，就是申诉案件更多集中于上级检察院，越是级别高的检察院受理的申诉案件量越大。但是上级院的刑事申诉检察部门的检力资源有限，常常难以承担数量众多的申诉案件办理压力。与此相适应，在刑事申诉案件办理过程中，上级院也需要合理安排、统筹调配上下各级院的检力资源，以“检察一体化”理念来推进刑事申诉案件办理工作。

二、在办理刑事申诉案件中贯彻检察一体化的具体路径

（一）上下级院刑事申诉检察部门实现办案一体联动

构建检察一体化刑事申诉案件办理机制需要上下级院刑事申诉检察部门探索办案一体联动模式。在具体实践中，下级院认为办理有困难的案件，可以由上级院加强领导，上级院认为适当时，可将一些申诉案件交由下级院承办。

1．下级院办理有困难的案件要由上级院加强领导。下级院在办理刑事申诉案件中可能会存在权威性不够、难以发现错误、即使发现也难以突破阻力等实际情况，需要加强上级院对办案的领导。上级院要及时了解、掌握所辖下级院的案件受理、办理情况，下级院办理确有困难的必须及时介入，加强对下级院的办案指导，必要时应该以转办甚至提办等方式来加强办理，确实提升申诉案件办理的权威性和公信力。

2．上级院将适当的申诉案件交由下级院承办。由于上级院受理的申诉案件在数量上多于下级院，普遍存在上级院刑事申诉待办案件数多甚至积压的现象，而有的下级院的办案量并不饱和，所以上级院可以将自身受理的一些案件交给下级院办理，以提高办理效率。必须注意的是，交给下级院办理的案件必须是适于该下级院承办的，而不能没有选择地随意向下级院交办。上级院选取交给下级院办理的申诉案件应把握以下要求：一是不能将申诉交给原已办理过该申诉的下级院再次办理；二是不能将不服由该下级检察院作出的不批捕、不起诉、撤案等决定所提出的申诉案件再交给该下级检察院办理；三是受理交办的该下级检察院应该有承办该类申诉案件经验和业务能力的刑事申诉检察官。

（二）上下级院实现办案权限责任上的依法合理分工与办案过程中的协作配合

办理刑事申诉案件，核心价值是要发现可能存在的问题并纠正，更多强调的是维护实质正义。但刑事申诉检察工作具有典型的司法属性，必须严格按照我国司法体制、司法规律、法定程序来进行。

首先，要依法确定申诉案件的办理主体。检察机关受理和承办刑事申诉案件采取分级管辖，即与案件办理的审级相对应进行管辖。与此相应，办理申诉案件的主体是受理案件的检察院，而不能仅仅以实际承办案件的检察官所属检察院来判定，也不能把在一体化办案机制指导下承担办案主要工作任务的其他检察院当作办案主体。其次，要明确一体化办案的多种运行模式。一体化办案机制的核心是统筹上级院及其所辖下级院的检察资源，在法律赋予检察机关的权限范围内，依法合理调动上下级院分别拥有的实际权限和检察资源，从而形成高效联动的检察机关整体合力，以提高办案成效。在一体化办案中，上下级院检察人员存在紧密的合作，必须认真研究一体化申诉案件办理的各具体环节，区分情况，探索建立有效的具体办案运行模式。上级院受理后交给下级院具体办理的申诉，下级院刑事申诉检察部门是办案任务的实际承担者，要及时完成具体的审查工作，但审查中遇到的重要问题，应该及时向上级院刑事申诉检察部门汇报请示。通过上级院刑事申诉检察部门的案件指导和审批，可以有效保证下级院承办的申诉案件的办理效果。下级院对难以有效办理、难以突破阻力的申诉，应该报告上级院，建议上级院进行提办或者转给其他院办理。对自身办案中存在的资源不足、信息不全以及政策法律尺度掌握不准等具体困难，可提请上级院予以协调解决，这也是一体化办案的应有之义。上级院要统筹掌握所辖各下级院的申诉案件办理情况。既要及时听取、认真解决下级院提出的问题和困难，也要深入下级院和刑事申诉案件办理一线，了解情况、发现和解决问题；既要掌握申诉案件办理的整体情况，也要认真梳理下级院办理的申诉案件情况，加强案件预警分析研判工作，逐案分析可能存在的办案阻力、息诉难度等信息，并根据预警分析结果进行有区分的干预。再次，要加强办案中的协作配合以实现一体化办案要求。在申诉案件的整体办理过程中，上下级院刑事申诉检察部门要加强办案中的协作配合，注重发挥上下各级院的整体效能，形成办案合力。

（三）以信息化技术手段推进办案的一体化程度

为加强对申诉案件办理的掌握，必须借助信息化办案系统。要在既有的检察业务信息系统基础上，高度重视、加大投入力度，加强刑事申诉办案信息系统的统一规划建设，细化刑事申诉办案信息系统的全流程模块化建设，打造切合申诉案件办理特点、内容完备、查询便捷的办案信息系统。

三、检察一体化刑事申诉案件办理机制运行的重点环节

（一）一体化办理申诉案件的受理与审查

申诉案件的受理与审查是办理申诉案件的第一个环节。检察院对遇到的申诉案件，首先是对申诉人及其申诉案件进行审查，以确定是否进行受理。审查的内容主要有：是否属于检察机关管辖事项、是否属于本院管辖、申诉人是否具有对该案件的申诉主体资格、申诉的材料是否达到叙事清楚、诉求明确的基本要求。根据相关办案规定，受理申诉后的审查处理有三种方式：一是对于不属于本院管辖的申诉，及时移送有管辖权的检察院或者有关部门，并通知申诉人；二是对于申诉要求不合理不合法、于法无据的，不立案复查，并回复申诉人；三是对初次申诉或认为原处理决定确有错误可能等情形进行立案复查。由于申诉案件的案情通常较复杂，往往涉及多家单位，尤其是审查判断是否存在原处理决定确实“有错误可能”的，就有必要根据案情疑难复杂程度启动一体化机制来进行有效审查。通过一体化受理审查申诉案件，刑事申诉检察部门应该全面了解核实该申诉案件事实与证据情况，发现可能存在错误的问题；审查其是否符合申诉案件的要求，并了解、掌握申诉案件在检察院系统内的既往申诉处理情况，从而提高受理审查申诉的正确率与审查效率。

（二）申诉案件的案情研判与预警

受理申诉后，需要进行分析研究，既包括对原案件的事实认定、证据体系、法律适用等内容的把握，也包括对申诉人的申诉要求、依据、理由的全面分析，还要了解掌握是否向党委、政府、法院等其他机关提出信访或申诉，在检察院系统多次申诉的，需详细了解原受理申诉的检察院的处理情况。通过对既有材料和既往申诉及处理情况的全面深入了解，有利于分析研判申诉人提出的申诉案件是否确实可能存在问题、问题的性质以及其诉求的核心。在分析研判的基础上，受理申诉的检察院应确定案件的实际审查主体。此外，通过案情研判与预警分析，还可以提前对申诉人进行释法说理，制定个案息诉的思路方案。

（三）一体化办理申诉案件中的办案力量统筹调配

一体化办理申诉案件，就要在上级院的领导下，统筹兼顾、合理调配上下级院刑事申诉检察部门的办案力量来开展审查办案工作。尤其是在作出立案复查决定后，更需要坚持和贯彻敢于碰硬、有错必纠的精神，也更需要切实加强办案力量、合理配备办案人员。对于办理难度大的案件，迫切需要在检察一体化的领导体制下，采取异地管辖办案、上提一级办案等方式，破解常规办案模式下存在的申诉办案难现象，切实避免监督自身执法问题不力的现象。同时，由刑事申诉检察部门负责对不服法院判决裁定的申诉进行审查办理的新职责要求，需要办案人员具有扎实的法律理论水平和丰富的实践经验。因此，在一体化申诉案件办理模式下，上级院要加强刑事申诉检察办案人才队伍建设，了解掌握本院及所辖下级院刑事申诉检察部门检察官的能力与特点，并注重加以引导培养，建立起相应的办案人才库，这样才能真正打造一支申诉检察办案精兵队伍，满足一体化的调配使用要求。

四、检察一体化刑事申诉案件办理机制运行中应注意的问题

（一）要准确把握一体化办案机制中上级院与下级院之间的关系

在一体化办理刑事申诉案件时，上下级院刑事申诉检察部门之间存在紧密的联系与工作配合，但需要正确理解和把握上级检察院领导下级检察院的实质。在申诉案件办理过程中，一体化办案机制的内容可以包括很多方面，按照上级院领导下级院的领导体制要求，必须区分以下三个方面的问题：一是办案主体单位是受理并有管辖权的检察院，而并不一定就是实际承担办案任务的检察官所在检察院。二是在一体化办案过程中，可能存在很多请示汇报事项，这都属于内部事项，其审批决定可由上级院的刑事申诉检察部门作出。但是对外具有法律效力的法律文书只能由作为办案责任主体的检察院作出。三是要明确办案责任归属。按照分级管辖的要求，虽然运行了一体化办案机制，但不能因此混淆办案责任主体及其相应的办案责任，必须严格按照管辖规定确定有管辖权的检察院。

（二）要完善一体化机制下的办案业务考评体系

一体化刑事申诉案件办理机制打破了传统的地方观念、部门主义，但也对现行的办案业务考评机制提出了新问题。这需要结合实际情况、科学厘清申诉案件考核的指标体系，将一体化办案工作的工作量、办案效果等要素合理融入到整体的检察业务考评体系中，真正促进一体化办案机制的科学发展。

【作者介绍】北京市西城区人民检察院。

注释与参考文献

⑴由于当事人不服法院刑事判决裁定时，既可以向法院提出申诉，也可以向检察院提出申诉，因此存在法院办理刑事申诉案件的情况。本文所指“刑事申诉案件”仅指检察机关受理管辖的刑事申诉，而不包括当事人向法院提出的刑事申诉。

⑵我国宪法规定了检察机关的领导体制，其特点是：最高人民检察院领导地方各级检察院和专门检察院的工作，上级检察院领导下级检察院的工作。即上下级检察院之间是领导与被领导的关系，不同于上下级人民法院之间的监督与被监督的关系。

⑶参见王晋、鲜铁可：《刑事申诉检察三十年回顾与展望》，载《人民检察》2008年第22期。

⑷参见穆红玉：《刑事申诉检察工作面临的挑战及应对》，载《国家检察官学院学报》2013年第1期。

原标题：检察一体化刑事申诉案件办理机制的构建

来源：法律信息网

牛律师刑事辩护团队编辑

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