改革开放二十年，具有中国特色的社会治安综合治理理论与实践也走过了二十年。二十年来，以犯罪预防为主题的我国社会治安综合治理从零起步，迄今取得了长足进展。二十年后，社会犯罪预防与社会问题协调的各项措施如何深化并得到进一步落实呢？本文试图以广东为例，谈谈建立具有科学层次结构的犯罪社会防范系统。

一、犯罪预防机理与社会治安综合治理实践

1991年3月，全国人大常委会作出了《关于加强社会治安综合治理的决定》，这标志着具有中国特色的社会治安规范管理和预防犯罪走向法治的开端。其实，在此之前，犯罪预防已在司法实践中有所体现，社会治安齐抓共管工作已经广泛展开，从各地卓有成效的工作业绩看，对预防犯罪实施社会化的综合治理举措，势在必然。

广东是我国改革开放的先行者，在“打开窗户”发展经济的同时，“苍蝇蚊子”等各种治安问题亦随之接踵而至。在严峻的治安形势面前，广东的管理水平确实经受住了考验并得到提高，预防犯罪管理机制在错综复杂的斗争实践中得以建立和进一步完善。1992年，广州。深圳、惠州等市相继创建安全文明小区，1997年率先实现社会联动服务的佛山“110”，都被称之为社区控制的创举，是落实减少犯罪、进行社会治安综合治理措施的载体。然而，我们也应清醒地看到，今天的犯罪预防综合治理工作仍然是一个初级阶段，许多措施是浅层次的，一些概念内容甚至是混浊的。

问题一：综合治理呼唤规范。从国家作出《关于加强社会治安综合治理的决定》，到中央综治委制定的《1996年－2000年全国社会治安综合治理五年规划》、《关于实行社会治安综合治理一票否决权制的决定（试行）》、《关于社会治安综合治理工作实行“属地管理”原则的规定（试行）》等一系列有关法律文件以及每年中央综治委下达的综治工作“要点”，都贯穿了一个核心：“这就是要求各级领导务必高度重视，将落实责任制的‘一票否决权’与领导政绩、职级升降挂起钩来。”此举，无疑有效地促进了预防、减少犯罪成为社会治安综合治理具体措施的落实。

为什么中国人办事都提领导重视，为什么时时都得让领导重视？当然，在现阶段里有领导重视的工作，其进度、效果都显而易见。从主观方面看，领导者是人不是神，有优点有缺点，优点使工作会干得更好，缺点可能使工作更糟；从工作方面看，缺乏更明确细致的操作性行为规范，过分依赖领导者个人的主观意识、主观能动，工作就可能因人而异，缺乏连续性、科学性。

首先，领导重视是典型的人治表现。我们常说要法治，不要人治，然而我们这个社会的主体就是人，现在情况是，没有人治是不可能的，但没有法治又是不行的，法治也要人治去落实。问题的症结是让人治多些，还是法治多些？法治毕竟是人治的表现，人治是法治的补充。预防犯罪与社会治安综合治理是一项宏大系统工程，工程管理过多强调依赖人治，其本身就不是社会文明进步的标志。

其次，领导重视主观意识明显。领导，由于各自的层次、阅历、素质、知识结构和注意力等的不同，不同的人对同一件事必然会有不同的见解，因而重视的程度、广度亦不同。社会治安综合治理事关社会稳定，民众安定，过多寄托于领导重视难免有失偏颇。

再次，领导重视缺乏操作性。领导重视是在会上、嘴上、文件上，还是落实在行动上，从目前有关预防犯罪社会治安综合治理的文件与实践看，领导的重视很大程度上可能在于照本宣科，在于传达贯彻，重视什么，怎么重视，实际内容不多。

问题二：综合治理职责不甚明晰。《关于加强社会治安综合治理的决定》作为指导全国性犯罪预防的行动纲领性文件，提出总体工作目标、要求是可以理解的。但时至今日，实施细则规范尚未出台，至今在一些相关文件上看到的仍然是“各部门都要根据社会治安综合治理的任务、要求和工作范围，主动找准自己的位置，明确本部门、系统的职责，切实承担起共同维护治安的社会责任。”

找准位置，明确职责，这个位置和职责，究竟让谁去找？谁去明确？是让自己找，还是有一个既定的规范。在一些地方，犯罪预防、社会治安综合治理工作要求“各成员单位要按照各自的职责、任务，积极参与社会治安综合治理工作，抓好本系统、本单位的治安综合治理工作”，要“认真总结实行社会治安综合治理领导责任制、目标管理责任制和一票否决权制的经验，完善有关考评办法，做到科学合理、规范、易行”，这至今还停留在一般性号召、一般性要求上，由于缺乏可供具体操作的实质性内容，在实践中常常出现这样一种情况：会上文件上大谈打、防、管、建、教、改，责任书（状）上强调重视落实综合治理，到后来是综而不理，防而不止，最后行动上落实全是基层民警的事，预防犯罪综合治理就是公安的治安管理。

问题三：综合治理不是加减法。自1979年全国规范预防犯罪综合治理活动开展以来，规范中奉行的是运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的手段和措施。然而，政治、经济、行政、法律、文化、教育等手段毕竟是一种无形的手段，是一些看不见摸不着，既无法考察又无法衡量的软指标。人防、物防、技防作为防范违法犯罪常见的几种基本类型，也是日常防范的一般措施，这些措施在治安、环保、卫生等任何一类防范中都普遍适用并发挥作用。

随着社会的发展，人们越来越认识到，防范只是一种本能的、抵御性的控制，只有管理才是理性的控制、规范的抵御。因而可以认为，防范是管理的初级阶段，管理是防范的升华。犯罪预防综合治理是社会治安的一项系统工程，之所以成为系统，是这一管理活动既有整体性、动态性，同时内容各要素之间又具有层次结构性和综合优化特点。

二、系统层次结构与犯罪预防

客观系统普遍存在着层次结构性，不同系统的层次结构有其特定的规律性。我们说预防犯罪综合治理是社会治安的一项系统工程，其层次结构何在？

（一）警察防范

公安机关是社会治安工作的主管部门，因而警察抓治安防范是义不容辞的。那么是否就此认为社会治安防范就是警察抓防范，认为只要与治安有关的事，警察都得管。这个问题在几十年前的过去，回答是可以。肯定的，一是过去的人没有那么多，二是过去的治安没那么复杂，三是过去没有提综合治理。而现在的情况不同了，人口增多了，社会问题增多了，治安更复杂了。如今，人们已越来越感到“光靠公安一家，难以管好治安。”

1、警察防范是由其性质决定的。警察是社会治安管理的主体。准确地说，由于其所从事职业特有的社会危险性和社会责任，警察防范应当是指：一、警察自身对基本安全保障的防范；二、警察职业对承担社会公共安全保障的防范。据悉，全国百万民警中平均每天有一人英勇牺牲，平均每小时有一人负伤，平均寿命只有46．5岁，可见警察在尽职履行公务的同时，对确保自己身心健康的安全防范是何其重要；另据统计，近年来全国每日平均发生各类刑事案件约6000宗，以每宗案件1名受害者计算，每天就有6000名群众遭受侵害，1997年广东就日平均发案355宗，以破案率50％计算，每天有178宗案件破不了。可见警察在“打击犯罪，保护人民”维护社会稳定中的防范职能何其重大，何其迫切！

众所周知，警察是国家机器的重要组成部分，是人民民主专政（阶级统治）的工具，是武装性质的国家治安行政力量。世界各国警察组织尽管形式、名称各异，但其对社会的作用是普遍的，其机器、工具、武装的三个基本特性是共同的。“警察”作为依照法律规定设置的打击犯罪、维护社会治安秩序的专职人员的特性是不变的。由此可见，作为国家机器、专政工具、武装性质、专职人员的警察职业防范，在整个社会治安防范中就有了它特定的含义、要求和特征。换言之，警察的治安防范是由它的性质所决定的，应当是首先突出其专业性、约束性、规范性，其次强调群众性、普遍性。

2．警察防范是通过完成管理职能去体现的。本文所指的警察防范，是狭义的警察职业防范。从理论上讲，警察防范分有形和无形两类。从实践看，警察防范有直接与间接两种；从实际操作上看，警察防范就是警察管理，即管理是手段，防范是效果；防范是目的，管理的任务，两者互为因果，一般情况可视为等同。

警察防范是通过施行管理职能去实现的，也就是说警察防范寓于管理之中，警察的管理治安职能是明确的，不用赘言。现在问题是，当防范作为社会治安稳定的要素，从管理中分离时，如何正确、辩证地去认识警察防范的约束性、规范性。1997年2月，上海市公安局成立专司防范职能的社会治安防范局，开创了警察防范的先河，是警察防范社会实践系统化的标志。是否可以理解，有了这个部门，其它警种可以不用抓防范了；是否可以认为，各地都应效仿上海，设立一个防范的专业部门，由它们去完成社会治安防范中警察应当做，只有警察才能做的那一部分工作。答案似乎很多，但作为一个拥有多警种，几十项社会治安管理职能的大警察概念，警察防范的根本，在于首先强化各警种专业防范职能，然后强调各警种职责的协同，即在诸项治安管理活动中产生协调和相干效应。

3、警察防范应有自己的特色。所谓特色就是警察的一切活动不能游离它的性质而言，不能因为社会的一时需要脱离了自己的专业，不能在强调社会性时忘记了自己的本职。就目前情况而言，常、暂住人口管理、出入境管理、特种行业管理、重点人口、重点对象管理、易燃易爆物品管理、公共场所的管理、交通管理、消防管理、刑事案件管理、经文保管理等等，每一项治安管理都已有特定的对象、内容和方法。

近年来，以英美为代表的西方一些国家提出了警察走向社区的新思路，亦即社区警务。社区警务的实质是提倡警察走出机关，走出圈子，摆脱现代工具的束缚，走向社会、走近百姓，从而控制社区。笔者以为，社区警务当与社区治安特点对应，从犯罪的载体看，大多数违法犯罪非发生在室内区域即室外区域。社区控制应不再是警察横向简单地走进群众，其核心是建立警察对社区（室内、室外）以纵向为主，以横向为辅，纵横交织的科学、强有力的控制体系。就拿安全文明小区来说，这些年是由公安派出所民警发起、组织、操办，实践证明，安全文明小区确实是落实社会治安综合治理措施一个很好的载体，是减少控制刑事犯罪、保一万平安的战斗堡垒，是开展社区警务的硕果。基层民警走向社区，走进责任区，创建安全文明小区，出了成效，尝了甜头。

从总体上看，这些年有些地方是防不胜防，上面提要搞小区，全部警力投进去，后勤经费没保障，虎头蛇尾空架子，最后是防不住，（专业）管不了，（社会）面太广，各类案（件）太多，大不了破一半。目前派出所普遍存在警力不够工作多，素质不高要求多，应付不好挨骂多，效率不高中心（任务）多的现象。因而，基层要求给派出所减轻负担的呼声很高。例如现在基层都有了综治组织，既然强调齐抓共管，群众性安全小区的建设能否转给乡镇一级基层综治部门去协调，让民警多做些专业性强的本职工作。

（二）群众防范

群众是社会的主体。在社会治安的范畴里，群众是受不法行为侵害的主体（钱、财、物都是人的衍生物）。主体具备基本的法律意识、基本的治安防范能力、基本的常识是社会治安稳定的基础和必须。

随着治安综合治理的深入，对群众自身防范将会提出更严、更多、更新的要求，群众在社会治安中不应再是消极的参与者，不再是无奈的受害者，见义勇为不再是一般性提倡，而应成为每一位群众必备的基本素质，群众防范是社会治安防范中不可缺少的一个层次。纵观人类历史发展进程，无数的事实都印证了人民群众是历史的创造者，是社会变革的决定力量。

能否在北京、上海、广州、深圳等一些改革开放先行区及经济较发达地区，根据本地人口素质和政治、经济、文化、法律等发展的状况，通过人大立法，出台颁布一项《社会治安群防群治条例》，以法律文件的形式，明确群众在减少犯罪、维护社会治安秩序稳定中的性质、地位、责任、权利和义务，明确规范群众在社会治安中应有的思想、言语、行为。能否根据城镇人口素质相对高于农村，城市案件高于农村，稳定了城市就稳定了社会等综合情况，先出台制定一些地方的《城镇居民社会治安自我防范条例》，依法保障广大群众自我和群体治安防范意识、防范技巧、防范能力的提高和普及已是势在必然。可以说，群众的治安意识，治安主人翁精神一旦得到发掘、正确引导，人民群众将成为社会稳定一支强大而又坚实的生力军。

首先，从警察能力看，群众基本的自我防范是社会治安安宁的保障OI、从管辖区域看，在农村，一个民警往往管辖着一至几个管理区（村）、方圆几公里甚至十几公里；在城市，一个民警管一条街或几条街，拐弯抹角长达几百米甚至几里，人的视角、精神控制力都是十分有限的。2、从发案时间看，发案无常，有时可能白天也可能晚上，可能上班时也可能下班后，一个民警最大工作量以日平均12小时计算，每天还有门小时处于失控状态。因此，警察的能力有限，每一个公民应当清醒地看到这一点，从而自觉增强基本的自卫能力。

其次，从历史的角度看，群众自我防范能力普遍提高是社会发展文明进步的标志。生存是每个人的本能，自我保护意识、自我保护能力和环境安全意识是生存的基本条件。从近年来发生在广东和其它各省市的一些案件情况看：歹徒公然在大街强奸侮辱妇女，百人袖手旁观；大巴车上旅客四五十人，任由几名歹徒抢劫；商场里人来人往，发现有人把手伸进自己衣袋，却不敢吱声任其扒窃等案件，不胜枚举。辩证来看，许多案件的发生，有案犯的原因，更有受害者自己的问题。

我国现阶段是社会主义的初级阶段。与之相适应的管理手段、方法、机制，自然也是初级的。从这个程度上说，初级的社会管理水平，这就迫使人们自己有较强的生存能力、自卫能力。不妨反思一下；大街上被侮辱的妇女，只要你自己具备一点点抵御反抗能力的话，歹徒怎能在众目睽睽下欺负你？！公共汽车上的四五十名旅客司乘人员的正气，捍卫客车自身安全的勇气哪里去了？几十个人怕几个人，这不显得有点可笑吗？歹徒也是人，作贼心虚、欺软怕硬、侵弱畏强是所有违法犯罪人的共同心理。“邪不压正”是千百年印证的哲理。见义勇为要鼓励，要提倡，要规范，更要通过宣传教育和法律保障，使之成为每个公民的本能和必须。

再次，从系统工程看，普及性的群众自我防范是社会治安管理的基础。科学的社会治安防范不仅在方法上有人防、物防、技防；在内容上有政治、经济、法律的等方面，在机制上还应当是建立具有层次结构的防范体系。群众防范是社会长治久安的基础，作为社会治安防范整体一个不可或缺的部分，应当逐渐得到社会和人们的重视，将其列入社会治安综合治理系统工程，健康发展，规模展开，普及巩固。

（三）组织防范

综合治理应当是一个实体，是由党、政、军各职能部门、社会团体组织各司其职构成的社会治安防范层次。我们不妨将党政群各部门以组织形式参与社会治安管理的综合治理活动称之为组织防范。组织防范与警察防范有区别，与群众防范更有明显不同，在社会防范中三者各司其职，殊途同归。

预防犯罪综合治理二十年，到现在才找到安全文明小区、“110”社会联动服务机制这么两个载体，可见在过去很长时间里都是一种意识治理、摸索治理。综合治理究竟是一个什么东西，犯罪预防究竟该怎么落实，各行各业各项工作都在日益强调综合治理了。有人说：国家安危，匹夫有责，但国家的安与危落实到具体人，谁有多少责，谁应尽多大的责？这就无法衡量了。比如，市面上出现淫秽文化书刊和音像制品，这就是文化部门的失职；街头泛滥出现无证无照经营的色情发廊、桑拿、销赃的废旧店等待业，这就是工商部门的失职；监察部门不仅是查违法乱纪的，在治安综合治理职责范围未履行或不正确履行的同样要监察，明确各部门什么应为，什么不应为，应为而不为的没有被查处就是监察部门的责任。综合治理不能统而言之，不能以言代行，犯罪预防不能简单地让各部门自己去做好本职就行了，不能再让各部门自己去找位置、明责任。

社会治安防范应当具有层次结构，这就是组织防范、警察防范与群众防范。如果说群众防范是基础，警察防范是中心，那么组织防范便是社会面，三者构成层次，缺一不可，互为前提，结为有机整体。如果用三角形的原理来论证物体的稳定性，那么层次防范的机理就是社会治安稳定的条件。

三、犯罪防范与地方特色

广东省提出2010年基本实现现代化，任重道远。广东经济发展，人民安居乐业，增创新优势，都急需一个安宁稳定的社会治安环境。众所周知，广东的暂住人口多，流动量大，经济较发达，境内外客商多，治安复杂，警力严重不足（按要求万分之三十，现在只在万分之十五左右）。严峻的治安形势与众多社会问题，未来的经济形势对治安工作的要求，使预防犯罪面；临一系列的新课题。

（一）强化警察专业管理力度

广东治安复杂，国人有目共睹。案件多，警力不足是警察工作的现状。刑事破案率仅百分之五十左右，情况令人十分担忧！广东以年均发案13万宗计算，每年有6．5万宗棠破不了，按人均作案1．2宗计算，每年约有5．4万名作案疑犯抓不到。据统计，目前广东刑警人均破案只能达到5．01宗，如此状况与人民、社会的要求反差甚大。由此看，我们一方面要求警察要一警多能，队伍要多功能，工作要综合型；另一方面又要直面现实，警察是人，不是神，精力有限，能力有限，工作时间有限。

广东的暂住人口多，仅1997年办证登记的就达670万人，占全国暂住人口统计总数16％，实有暂住人可能超过一千万人。这么多的暂住人口，让广东十万民警去管，人均要管100个暂住人，再加上7000万常住人口，平均每个民警要管800人口，另外，每天还有百万流动人口，若按20%片区民警计算，人均要管约5000人，远远超过实际可能负荷的工作能量。

我们说，人是社会的主体，管治安就是坚持“以人为本”对人的社会活动依法实施的规范管理，管住了人就稳定了社会，而警察管人的具体表现就是对人口的管理。每个民警要管5000人口的概念如何去理解，此外还有特种行业，治安隐患那么多，刑事案件破案率那么低等等。有限的警力要发挥无限的作用，有限的警力要放在刀刃上去。有关党政领导应当有一个清醒的认识，不要再无谓地分散基层警力了。

（二）强化安全小区控制室内违法犯罪的功能

安全小区可以说是广东在预防犯罪斗争实践的产物，这个新生事物已在全国各地开花结果了。举一反三，全国各地的预防犯罪治安综合治理工作，应当从过去的综合型向专业化发展，只有当专业型发展到一定程度时，再形成高一个层次的综合型治理格局。十五世纪以前，哲学几乎包括了所有的自然科学和社会科学，但是到了十五世纪下半叶，由于近代科学的兴起，力学、天文学、物理学、化学以及生物学等学科便逐步逐渐从混为一体的哲学中分离出来。警察作为社会治安管理的主体，长期以来管理了涉及治安方方面面的工作。只是到了近年，人们才感到警察对治安已经越来越显得力不从心，许多社会问题该管、想管，却又难管，常常处于进退两难的窘境。比如安全文明小区，警察搞起来了，的确划社会稳定发挥了作用，但要再搞下去，投入的警力不能太多，时间不能太长，否则其它的管理工作可能就要荒废了。

有资料表明，广东省惠州市自1993年创建安全文明小区以来，全市的入室盗窃案平均稳定地减少了一半。其自护型的功能建设表明，安全文明小区是控制室内违法犯罪，保一方平安的战斗保垒。然而，用发展的眼光看，安全文明小区毕竟是一项群众性强于专业性、普及性强于约束性的社会群众工作。警察当然要做群众工作，警察的专业管理也是寓于群众之中，但过杂的内容会分散、扯牵警察过多的时间和精力，会削弱警察的专业管理。在深入广泛开展社会治安综合治理的今天，广东的综合治理应不再是一种自发、松散的状态。他们已经根据自己的社情、民情、警情，及时调整工作重点，强化小区功能，硬性规定普及安全文明小区建设的时间、方法，进一步更新小区内容和功能，抓紧抓实经常性的安全小区验收、考核。把安全文明小区建设工作让基层（县、镇）一级综治部门接过去、管过来治理地分流治理，对整个社会治安的稳定起到巨大的促进作用。

（三）明确“110”控制社会面治安的功能

“110”在我国，设于建国初期，创新在广州市，发展在福建漳州，飞跃在广东佛山。近年来，“110’已越来越成为公众关心的焦点和谈话的话题，同时也成为各级公安机关队伍建设的热点。“110”为人民服务是根本，是应该的，但过多不恰当地、夸大地宣传其群众性、社会性则显得有些舍本求末，事与愿违。建国初，“110”是匪警电话，到后来是盗警电话，现在是“群众有困难，请找110”。实践证明，“110”的人民性是第一的，专业性是第二的，在联接警、民、党、群，体现全心全意为人民服务宗旨的同时，对社会面的治安控制，打击违法犯罪也产生了极大的威力。

从犯罪环境看，所有的刑事犯罪活动不在室内就在室外（街头路面）。室内，是相对封闭型的天地，各方面工作好做一些，现在我们有了安全文明小区这个控制器。室外，是开放型的社会，各方面的工作、内容、方法要比室内控制复杂得多。我们现在又找到了“110”这个锐利武器。如果把我们司控治安的管理活动（控制经济犯罪在于强化法律规章建设，严密落实监督）喻为人体控制的话，管住了人口，就好像是管住了人的大脑；控制了室内、室外，就等于管住了人的两条脚；犯罪气焰和意念是支撑违法犯罪两只无形的手，打击和防范是我们综合治理的两手，打的是犯罪气焰和行为，防的是犯罪意念和隐患，打防并举就等于斩断了违法犯罪的两只手。归纳起来叫作一管（人口）、二控（室内、室外）、两手抓。

广东治安特点与管理模式的透视使我们感悟：首先是相关部门形成功能各具的专业防范，其次是社会各方均衡合理架构不同的管理层次，再次是各地必须及时出台一些具有操作性的实体地方法规，既各行其是，各司其职，又相互补充，互相促进，建立犯罪预防的新格局。

原标题：试论犯罪预防的社会层次结构

来源：法律信息网

牛律师刑事辩护团队编辑

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