检察机关直接受理侦查案件初查是检察机关在立案前对直接受理侦查案件线索材料进行审查和必要调查的司法活动，是检察机关根据直接受理侦查犯罪案件的特殊性，在立案前阶段所设立的一个十分重要的前置环节，也是立案程序的一项重要内容。最高人民检察院第十届检察委员会第43次会议通过了《人民检察院直接受理侦查案件初查工作规定（试行）》，该《规定（试行）》对《刑事诉讼法》第八十六条和《人民检察院刑事诉讼规则》中有关初查工作规定进行了细化，进一步明确和规范了人民检察院直接受理侦查案件的初查工作。
该《规定（试行）》发布以来，各省市级检察机关根据各地实际，又相继制定出台了初查方面的规范性文件，如北京、上海等的检察机关。这些初查规范性文件的出台，对检察机关初查效果提供了制度保障。但就笔者从事初查工作的实践和观察来看，虽然在初查工作方面已经有规范可依，但整个初查活动的程序化和规范化由于缺乏法律文书的配套而大打折扣：侦查部门的检察人员在实施初查行为时，或完全借用侦查阶段的法律文书，或自行设计相应的法律文书，或干脆不用法律文书，甚是混乱，这种状况必然在一定程度上影响初查工作的合法性、规范性和有效性，同时也必然有损检察机关的司法威严。笔者以“规范执法行为”为出发点，就人民检察院直接受理侦查案件初查法律文书制作和使用问题加以阐述，以期对初查规范化建设提出些许建议。
一、目前初查法律文书运用存在的几个突出问题
首先需要说明的是，本文阐述问题的基础是笔者从事初查工作法律文书运用的实践，探讨问题的参照是北京市人民检察院反贪污贿赂局于2002年下发的法律文书电脑模版和最高人民检察院法律政策研究室编写的《人民检察院法律文书格式》一书。通过实践观察和文本比对分析，目前初查工作中法律文书运用存在以下问题：
一是初查借用侦查阶段法律文书情况尤为突出。
1、《人民检察院直接受理侦查案件初查工作规定（试行）》第十七条规定：初查期间可以“接谈举报人和知情人，询问有关人员”。问题是，侦查员在接谈举报人和知情人、询问有关人员时，应该向对方出具何种法律文书？实践中，许多侦查员就直接使用《询问通知书》。然而，根据高检法律政策研究室编写的《人民检察院法律文书格式》，《询问通知书》是依据《刑事诉讼法》第九十七条、第一百条、第一百三十一条和《人民检察院刑事诉讼规则》第一百五十七条、第一百五十九条、第一百六十四条的规定制作。为人民检察院依法通知证人、被害人接受询问时使用。说到底，《询问通知书》是刑事案件侦查、起诉阶段使用的专门文书。显然，初查借用《询问通知书》，不伦不类。
2、初查时，在采取勘验、鉴定、调取证据材料等不限制被查对象人身、财产权利的措施，普遍借用高检法律政策研究室编写的《人民检察院法律文书格式》中规定的法律文书，因为不借用没有可以使用的法律文书。这里面的突出问题是，在这些法律文书存根联中，均以“犯罪嫌疑人”笼统设置填写栏。严格来讲，只要是明确规定了是“犯罪嫌疑人”，就不能与初查阶段的被举报人（被查对象）等同视之。
二是在没有统一的法律文书格式情况下，侦查人员根据个人理解、自行设计法律文书导致更严重混乱的问题。
1.《人民检察院直接受理侦查案件初查工作规定（试行）》第十二条规定：承办人员审查线索材料后，应当制作审查结论报告，提出处理意见，并经部门负责人审核后报检察长决定。这条规定的实质是对案件线索材料进行评估，在评估后拿出承办人的意见，再报领导审批。针对这个初查程序，应该有《案件线索评估报告书》配套，然而现行电脑模版中没有，因此，承办人员只好自行设计类似文书。
2.《人民检察院直接受理侦查案件初查工作规定（试行）》第二十七条规定：具有下列情形之一的，应当终结初查，由承办人制作初查终结报告，提出处理意见……。可见，承办人拟终结初查时，亦应与侦查终结一样，制作《初查终结报告》。但在北京市人民检察院反贪污贿赂局于2002年下发的法律文书电脑模版中，没有这个法律文书模版。实践中，承办人不分实际情形，大多直接以《提请立案报告》或者《提请不立案报告》文书模板制作结案报告，其自相矛盾之处显而易见。
3.《人民检察院直接受理侦查案件初查工作规定（试行）》第二十三条规定：初查期间可以商请纪检监察、公安、审计、质量技术监督、工商行政管理、税务及国有资产管理等部门配合调查，也可以提前介入有关部门对相关案件的调查。初查实践中，这种措施运用的比较多，但是缺乏正规、严肃的法律文书支持，承办人往往只能用一纸《介绍信》代之。
4《人民检察院直接受理侦查案件初查工作规定（试行）》第二十四条规定：“负责初查的人民检察院可以委托外地人民检察院协助初查……”。目前，还没有有关协助初查的相应法律文书可以使用，一般以临时制作协查信函代替之。
5.《人民检察院直接受理侦查案件初查工作规定（试行）》第二十六条规定：初查期限一般为两个月。重大复杂案件线索的初查期限，经检察长批准，可以适当延长。对在规定的初查期限内，没有终结的情况下，需要申请延长初查期限的，由于没有《提请延长初查期限报告书》法律文书格式，实践中许多侦查人员用一纸《案件请示报告》代替之。
三是干脆不用法律文书的情况比较严重。不出具任何正规手续的情况下，直接找有关知情人调查、调取有关材料等，或者通过私人关系调查有关情况。这种现象的出现显然与检察人员的程序意识淡化有关，但更重要的一个原因仍是初查活动法律文书的缺位。
四是现有法律文书格式设计不合理，导致制作、使用与初查实际相互矛盾的情况。《人民检察院直接受理侦查案件初查工作规定（试行）》第十七条规定：初查期间可以“查询与案件有关的银行账户、存款及汇款”。查询账户、存款、汇款，在初查期间比较频繁，问题是我们侦查员该使用何种法律文书？据现有规定来看，用于查询帐户、存款、汇款的法律文书有两种：《协助查询银行存款通知书》和《查询犯罪嫌疑人存款、汇款通知书》，并且一般认为前者是用于初查阶段的银行查询工作的，后者是在立案侦查阶段使用的。应该说，初查阶段肯定不能使用《查询犯罪嫌疑人存款、汇款通知书》，因为在初查阶段，还没有犯罪嫌疑人这个法律概念，只有被举报人（被查对象），显然，这两个概念是本质不同的。但是，是否使用《协助查询银行存款通知书》就一定正确（贴切）呢？也不尽然。
根据高检法律政策研究室编写的《人民检察院法律文书格式》对《协助查询银行存款通知书》的制作说明：“本文书依据《刑事诉讼法》第一百一十七条和《人民检察院刑事诉讼规则》第一百九十四条、第一百九十五条、第一百九十八条以及银发【1993】356号文件的规定制作。为人民检察院在办理案件过程中，需要查询与案件有关的单位的存款，依法向银行发出查询通知时使用。”严格来讲，这个法律文书也是立案侦查阶段使用的，而且，在仔细审读说明时发现其中有个矛盾：《刑事诉讼法》第一百一十七条和《人民检察院刑事诉讼规则》第一百九十四条、第一百九十五条、第一百九十八条规定，人民检察院、公安机关根据侦查犯罪的需要，可以依照规定查询、冻结犯罪嫌疑人的存款、汇款，但在银发【1993】356号文件的规定中，变更为“查询企业事业单位、机关、团体银行存款”。查询对象从“犯罪嫌疑人”变更为“单位”，高检的法律文书格式也是按照查询对象为单位制作的：“兹因××，需向你行查询××单位的银行存款”，造成规定与办案实践的严重脱节。由此看来，在初查阶段查询账户、存款、汇款，根本就无合适法律文书可用。
应该承认，北京市人民检察院反贪污贿赂局下发的法律文书电脑模版已经在一定程度上规范了侦查部门的初查行为，引导了办案人员严格依法正确制作和使用有关法律文书，但在初查实践检验过程中出现的问题也不容忽视，应该引起我们重视。
二、以上诸问题之原因分析
初查工作中法律文书运用出现上述问题，原因是多方面的，有立法及制度层面的原因，也有检察工作人员认识层面的原因，还有程序意识方面的原因。
首先，由于初查出现和做出规定的时间较短，有些规定散见于各类文件中，对如何规范进行初查还不够统一、系统和严密，虽然高检已于2005年11月1日颁布了初查工作规定（试行）的专门文件，但相应配套文件的制定没有考虑周全，规定与规定之间的衔接出现种种矛盾，由此留给了各单位在办案实践中根据自己的理解“各显神通”的空间，难免出现种种矛盾和问题。
其次，在初查认识定位层面上，有些检察工作人员无视初查法律地位特殊性，对初查有不正确的认识，重视程度不够，认为刑事诉讼法没有初查的明确规定，对初查的法律性和程序性产生了疑问，有的认为有没有初查不重要，关键看能否立案，还存在着重结果、轻程序、忽视过程的思想。因此，常常在行动上出现对初查的随意、轻视、草率等情况，对待法律文书运用的态度也就可以想见了。
最后，法律文书运用是刑事司法程序意识的一个重要方面，许多检察人员对法律书文本身的法律地位和作用认识不足。按照法律规定，司法机关在办案的每一个环节，必须依法制作和使用具有法律效力的专用法律文书。统一、正确的法律文书,是规范检察机关司法活动、确保严格依法办案的书面凭证，也是维护法律尊严、保障当事人合法权益的重要书面材料。检察机关侦查部门处在行使检察权的前沿，制作和适用的法律文书往往更具有社会影响力，如果我们对法律文书的意义缺少这种认识，这必将影响我们工作的法律效果和社会效果！
三、规范初查工作配套法律文书格式的必要性
一定的司法行为要有相应的法律文书作为书面凭证，这一原则已经为司法实践认同。检察机关侦查部门在获取线索的基础上，为进一步判明是否需要立案侦查，是否需要追究刑事责任，进行分析、鉴别、查询、核实和必要调查，这些具体工作理应都有相应法律文书的支撑。但由于法律规定检察机关初查阶段可以使用侦查阶段的非限制人身自由和财产自由的措施，于是检察工作人员想当然的认为法律文书也完全可以照搬借用！细究起来，这样做是不正确的！
虽然《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》规定初查阶段可以使用除限制被调查对象人身自由和财产自由的侦查措施，如查询、询问、勘验等，但是是否可以直接使用侦查阶段的法律文书并没有明确规定，这是造成目前初查工作中法律文书运用混乱的一个重要原因。严格来讲，初查阶段直接使用侦查阶段的法律文书是不符合刑事司法程序正当性的，因为初查和侦查是两种不同性质的司法行为，有着明显区别：
1.法律依据和任务要求不同。初查是依据刑事诉讼法第86条之规定进行的，侦查是依据刑事诉讼法第二编第二章规定的内容进行的。初查主要是调查核实被调查对象是否有涉嫌犯罪行为，是否需要立案侦查，主要是审查被查对象的行为是否达到、符合检察机关直接受理侦查的贪污贿赂犯罪的立案标准，为决定是否立案提供材料依据。而立案后的侦查，不仅要求查清犯罪嫌疑人的全部犯罪事实以及有关犯罪的犯罪情节，而且要求做到证据确实、充分、程序合法，手续完备。
2.初查对象和查处期限不同。初查对象因犯罪事实是否存在还尚未明确，故被称为“被查对象”；侦查阶段，对象身份已经确定，其已经涉嫌犯罪，因此被称为“犯罪嫌疑人”。初查的期限较为宽泛，侦查的期限较为严格。
3.手段和处理结果不同。初查阶段虽然可以采取询问、查询、勘验、鉴定、调取证据材料等措施手段，但不能对被查对象采取人身和财产方面的限制，侦查则可以采取法律规定的强制措施和如拘留、搜查、通缉等多种侦查手段，具有法律威慑力。初查结束后，根据调查的情况，做出立案和不予立案的结论，侦查终结后，根据事实和法律的规定，做出移送审查起诉、移送审查不起诉、或者撤销案件的结论。
综上所述，初查不同于侦查，因此在初查阶段，应该有其相应的法律文书配套，而不能与侦查阶段的法律文书混同，用后者代替前者。
2002年1月，最高人民检察院法律政策研究室制定出台《人民检察院法律文书格式》一书，下发各级检察院遵照执行，然而书中并未专门针对检察机关初查工作制定法律文书格式，这不能不说是个缺憾。新《刑事诉讼法》颁布以来，检察机关初查地位基本得到法律确认，各级检察机关也在实践中摸索，总结了一些经验，逐步制定出台了一些有关初查工作的规范性文件，各地检察机关也根据自身初查实践需要制作了一些有关初查的法律文书格式，但终归是“各自为政”，如果最高人民检察院依据现有法律规定，就初查阶段的法律文书格式，统一具体名称和制作依据，形成体系，用规范性文件予以确定并下发，这必将大大促进全国检察机关进行初查工作的规范化和正规化。
四、在规范制作初查法律文书格式方面的一些具体建议
笔者认为，在充分借鉴吸收北京和上海两地检察机关有关初查法律文书现有格式的基础上，严格依照《人民检察院直接受理侦查案件初查工作规定（试行）》的相关规定，着重补充和修正以下五个方面的法律文书格式：
1.在初查时询问有关知情人和接触被查对象，应制作《协助调查通知书》法律文书格式，格式及内容与侦查阶段使用的《询问通知书》大致相同。存根联要求填写案由、被举报人、调查对象等等，副本与正本内容如下：某某，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第八十六条和第九十七条之规定，兹因某某一案，请你于某年某月某日协助调查。地点：某某。协助调查人：（签名或者盖章），等内容。
2.另行制作初查阶段使用的《协助查询银行存款通知书》，由于检察机关初查期间，银行存款的查询对象大部分都是被举报人个人及家庭存款，《协助查询银行存款通知书》的格式内容应修改为：某某银行：兹因××，需向你行查询××（单位\个人）的银行存款……。另外，所附查询线索应依次罗列如下内容：存款单位\个人名称；帐号或者身份证号；其他。
3.为规范和严肃检察机关商请有关单位配合调查和请求有关单位协助调查，应制作《商请配合调查函》和《请求协助调查函》。基本格式：××单位：兹因××一案，需商请（请求）你单位予以配合调查，特派我院××、××前往联系具体调查事宜，注意保密。附：调查事项，联系方式等。年月日，加盖院印。这两份函件应与《介绍信》一同使用。
4.针对初查终结后，拟做出的处理可能有多种情形，因此应制作《初查终结报告》文书格式，作为最终处理结果前的法律文书过渡。基本格式与现有《侦查终结报告》一致，只是法律依据应以《人民检察院刑事诉讼规则》有关条文为准。
5.在承办人书面审查案件线索材料时，应制作《案件线索评估报告书》文书格式。基本格式为线索基本情况介绍、承办人意见、评估小组意见、处长意见、主管领导审批等项目。
笔者仅就以上五个常用的法律文书格式提出个人建议，至于其他法律规定的初查手段和措施，相应配套法律文书格式，只需在现有侦查阶段法律文书格式基础上做些许修正即可运用至初查阶段，在此不再赘述。总之，在对初查法律文书格式进行全面补充和修正后，应最终形成如下初查法律文书格式体系：
初查程序方面：《提请批准直接受理书》、《案件线索受理表》、《案件线索评估报告书》、《提请初查报告书》、《初查终结报告书》、《提请立案报告书》或《提请不予立案报告书》、《不立案通知书》、《移送案件通知书》、《案件请示报告》等。
初查措施方面：《协助调查通知书》、《调取证据通知书》、《调取证据清单》、《协助查询银行存款通知书》、《聘请书》、《委托勘检书》、《委托鉴定书》、《商请配合调查函》、《请求协助调查函》等。
初查笔录方面：《接受报案、控告、举报笔录》、《自首笔录》、《调查笔录》。
【作者介绍】北京市房山区人民检察院助理检察员，中国人民大学法律硕士研究生。
原标题：检察机关直接受理侦查案件的初查法律文书运用问题及建议
来源：法律信息网
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