根据我国刑事诉讼法的规定，刑事案件的当事人及其法定代理人、近亲属对法院作出的已发生法律效力的刑事判决、裁定和检察院作出的已诉讼终结的刑事处理决定不服的，有权向法院或检察院提出重新处理的请求，这项规定，一方面为当事人寻求保护正当利益诉求提供了最后法律保障防线，另一方面对检察机关在刑事申诉案件中充分履行法律监督职权、促进司法公正具有重要意义。但是，司法实践中，仍然存在大量的重复申诉、滥用申诉权利等不理性申诉现象，不仅造成司法资源的浪费，也加大了检察机关控申部门工作人员的负担。因此，对现行刑事申诉制度进行改革，尤其是完善刑事申诉案件的终结机制已势在必行。
一、问题的提出及表现⑴
当事人享有的刑事申诉权在现行法律中仅是一项启动再审程序的请求权，案件能否进入法院进行审理主要还取决于检察机关的复查结果。从目前司法实践中出现的由刑事案件申诉难转化为系列的涉诉涉检信访案件，再到享有申诉权主体之间重复申诉、不正当及不合理使用申诉权等情形，可以看出立法上对于申诉的主体、时限、事由及次数等相关规定都存在一些不合理的地方。这些问题在一定程度上直接或者间接地导致实践当中出现了重复申诉、滥用申诉权利等不理性申诉现象。
（一）申诉主体之间没有确定的优先顺序是造成重复申诉、不正当行使申诉权的基础原因
主体条件是提起申诉的身份要求。我国目前能够提起申诉的主体主要有刑事案件的当事人、其法定代理人及近亲属。但是立法上没有详细规定各个主体之间以哪个主体提起申诉为准或者优先受理哪个主体提起的申诉。这种情况就会导致在多种申诉主体中出现先后提出申诉，或者多人一起进行申诉或者同时向检察机关、法院提起申诉，或者当事人不再提起而法定代理人和近亲属反复提起申诉等等情况。虽然有申诉成功的案例，但毕竟占少数，这样极易增加控申部门的工作量，不利于检察机关对刑事申诉的及时处理。
（二）没有规定向检察机关提起申诉的期间限制是造成重复申诉、不正当行使申诉权的客观原因
新修正的刑事诉讼法和《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》⑵没有对当事人、法定代理人及近亲属向检察机关提起申诉作期间限制，相对法院而言，《最高人民法院关于规范人民法院再审立案的若干意见》第10条中对法院受理申诉案件的时效作了规定⑶。立法上之所以没有对刑事案件申诉加以期间限制，其价值在于充分保护当事人的申诉权，为自己或者亲属受到不正当审判寻求最后的司法救济。但是，我们应该看到实践中出现的重复申诉、不正当行使申诉权现象涌现与申诉没有期间限制不无关系。因为“不规定申诉时效，虽然从形式上看申诉人具有了永久性的申诉权利，但客观上导致了长期申诉、反复申诉以及无理申诉案件的不断增加，使得司法机关陷入了大量的重复劳动和无效劳动之中，反而难以集中精力及时处理确有错误的案件。”[1]最重要的是时间经过太长，有些因客观原因无法保存或者发现的证据（物证、书证等）极容易丢失或者消失，甚至证人的记忆变得模糊等不利于重审审查，也造成了此类案件易积压。
（三）申诉次数没有限定是造成重复申诉、不正当行使申诉权的重要原因
新修正的刑事诉讼法、《规则（试行）》及相关的司法解释并没有就向检察机关提起刑事案件的申诉次数问题加以限定。司法实践中，只要当事人一方认为法院裁判不符合自己心中的期望，就可以提起申诉，检察机关作为法律监督机关，就须对申诉案件进行受理。不可否认，一些案件确实经过双方的不懈努力能够发现新的证据，进而申诉成功，但绝大部分也同样存在着不可能从根本上改变裁判结果的无理缠诉。这不仅违反了诉讼经济原则，而且会出现无限申诉现象，严重影响到检察机关执法公信力的提升，不利于构建良好的检群关系。
（四）申诉事由没有明确的限定是造成重复申诉、不正当行使申诉权的核心原因
根据新修正的刑事诉讼法第241条和第242条规定，只要针对已经发生法律效力的判决、裁定，当事人一方就可以向检察机关提起申诉，而向法院提起申诉还需要符合5项事由之一才可。相比较而言，《规则（试行）》第593条较刑事诉讼法第241条有一点细化，即：当事人及其法定代理人、近亲属认为法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定确有错误的，就可以向检察机关提起申诉。最高人民检察院的这项规定，对于检察机关申诉程序的启动有着十分重要的意义。但是对于“确有错误”没有进一步细化，具体是按照向法院提起申诉，只要符合5项事由之一即可呢，还是参照《规则（试行）》中第591条有关检察院按照审判监督程序向法院提出抗诉的事由处理，抑或是根据当事人一方内心确信？关于这点现行的法律当中并没有明确的规定，进而当事人一方往往会根据内心确信法院生效的判决、裁定是违法的或者不服裁判向检察机关提起申诉。
宪法和相关法律赋予公民享有申诉的权利，然而，这项权利在实践当中如同一把“双刃剑”：正面可以使公民充分行使申诉权，使用法律武器对抗确因司法不公损害自身正当权益的案件或者司法行为；反面也为公民重复申诉、滥用申诉权利等提供了便利，造成司法资源的浪费和当事人无限申诉引发的“审法疲劳”。因此，这就需要在立法上对向检察机关提起刑事案件的申诉主体的优先权、期间、事由和次数加以细化规定，以及在司法实践中要求检察机关从现有规则着手，以化解矛盾、息诉为目的，做好检察申诉工作。
二、检察机关刑事申诉案件终结机制的路径选择
《规则（试行）》第594条已明确规定刑事申诉案件的终结机制。虽然在实践当中对遏制重复申诉、无理缠诉现象起到一定的作用，但是仍然有部分当事人具有较强的抵触和侥幸心理，检察机关对其进行释法说理亦难以缓解当事人的情绪。因此，为完善检察机关刑事申诉案件终结机制，做好检察申诉工作，笔者认为，可从两个方面切入。
（一）转变执法办案观念，主动化解社会矛盾
检察机关作为法律的监督机关，其所担负的社会职能之一就是化解社会矛盾，而化解的渠道则是认真履行法律监督权。检察机关内的控告申诉部门于内是代表检察机关行使法律监督权的职能部门，于外则是维持公众与检察机关良好检群关系的“窗口”。控告申诉检察部门做好申诉检察工作不仅是履行自身法律监督权的责任所在，更是实现保障双方当事人正当权益、化解社会矛盾及维护社会稳定的重要途径。因此，控告申诉检察部门务必在践行新修正的刑事诉讼法的同时要转变执法办案的观念，做好“四项兼顾”：“一是要始终坚持对外监督和对内制约兼顾；二是要始终坚持狠抓执法办案与做好群众工作兼顾；三是要始终坚持纠正冤错案件与促进源头治理兼顾；四是要始终坚持严格依法办案与司法人文关怀兼顾。”[2]
新时期，对申诉检察工作提出了更高的要求，检察机关在参与社会管理创新的同时，要更加积极主动地提升执法公信力和化解社会矛盾，增强公众对检察工作的信任度和满意度，在与当事人良性互动中将执法理念、法律规则等予以传递，争取在审查受理申诉请求时将矛盾化解。同时，控告申诉检察部门的工作人员要不断提高自身素质，增强法律文书的说服力和说理性内容。接待申诉人时，对已经过两级检察机关办理，并且省级人民检察院已经复查过的申诉案件，如果当事人仍没有新的事实和理由再次提起申诉的，应当不立案复查（但原审被告人可能被宣告无罪或者判决、裁定有其他重大错误可能的除外）。控告申诉检察部门的工作人员此时应主动将冷冰冰的法律文书转化为当事人易接受的道理，使当事人能自愿接受，认识到裁判的正确性。
（二）以解决目前所存在的问题为着力点，以现有规则为出发点，完善检察机关申诉案件终结机制
首先，要明确规定申诉主体的优先性。法律应该规定：在被检察机关认定为重复申诉时，检察机关应该以当事人提起的申诉为准，除当事人授权外；如当事人死亡或被宣告死亡或无行为能力，才接受其法定代理人的申诉，近亲属只能在前两者均死亡或被宣告死亡或无行为能力时才有权利提起申诉。其次，在限定提起申诉的期间、事由及次数上，应当有区别对待。对有利于被告人的申诉应当在提起申诉的期间、事由及次数上限定宽泛些，因为“当公民因国家错误的刑事裁判而被剥夺了生命、自由等利益时，不论经过多长时间、几次审判，国家都有义务通过救济程序纠正错误。”[3]而相对提起的是不利于被告人申诉时，应当秉承“一事不再理原则”和“禁止双重危险原则”精神，在提起申诉的期间、事由及次数上应限定严格些，除当事人一方有证据证明法院判决时确有错误（包括实体和程序）外。
三、构建检察机关刑事申诉案件终结机制的具体建议
（一）落实刑事案件申诉前的调解程序，以调解形式息诉止纷
控告申诉检察部门作为检察机关行使法律监督权、维护公众合法权益的最后一道防线，应当担负起拉近人民群众与检察机关距离的社会责任。在司法实践中，除了部分刑事申诉案件发现新的证据或者事实外，大多受害方提起申诉的情形主要是对被告人应负刑罚不满、承担的民事赔偿责任数额少或者赔偿执行不到位等提起的申诉，对于这类申诉，检察机关控告申诉部门应当在审查案件确定法院裁判无误后被告人没有收监执行的情况下，可以对双方当事人进行调解，比如汇川区人民检察院处理李某某申诉案时，就运用调解手段予以息诉止纷⑷。因此，在司法实践中，尤其是针对直接面向人民群众办案的基层检察机关，应该充分发挥主观能动性，对与上述类似的申诉情形，应当将调解程序前置，为完善刑事申诉案件终结机制出谋划策。
（二）在确定“一事不再理原则”基础上区分有利于被告人和不利于被告人的申诉规则
“一事不再理原则”起源于罗马法，作为一项古老的诉讼原则持续至今，多数国家将其作为保障被告人合法权益的一项基本原则。早在1966年，经联合国大会决议通过的《公民权利和政治权利国际公约》中对该原则就有所规定：“任何人已依一国的法律及刑事程序最后定罪或宣告无罪，不得就同一罪名再予以审判或惩罚。”我国最高人民检察院在《规则（试行）》中已出现该原则的端倪，正如上文提到的第594条，这对没有新的证据或者事实情况下且提起不利于被告人的申诉情况予以了遏制，但是司法实践中仍然有为数不少的申诉人继续提起，检察机关通过多种方式劝导无果时，往往就会出现涉案上访、涉检上访事件。因此，从促进正确使用申诉权、防止滥用申诉权角度出发，应当出台相关司法解释对《规则（试行）》当中已明确的刑事申诉案件终结机制予以细化。具体建议如下：
第一，细化有利于被告人申诉的提起程序。明确规定如果是有利于被告人申诉的，当事人应该在法院作出生效裁判后的两年内向检察机关提起。对于重大案件、有可能被改判无罪或者有证据证明据以定罪量刑所采取的证据不确实、不充分，适用法律错误或者原审中违反法定程序，可能影响案件公正审判的或者有证据证明原审判人员在审理本案时存在不良行为，可能影响案件公正审判的，检察机关才对申诉人提起的申诉请求予以立案受理。第二，对于不利于被告人提起的申诉，应当在提起申诉的事由、期限、次数等方面加以严格的限制，做到与法院处理申诉时的相关规定持平。因为没有限制的权利等于没有权利，人们享有的任何权利都应当是相对自由的，否则，更多的时候权利将会成为人们滥用的资本。
（三）成立政府先于补偿机制
对于实践中出现的被告人虽然已得到应有的刑事处罚，但是附带民事诉讼的受害方并没有真正从被告人处领到应有的损害赔偿金而一直提起申诉的情形，建议成立专门的政府先于补偿机制，这对被告人确有困难无法履行金钱赔偿义务而受害方又急需救助的情形予以事先补偿以及息诉止纷具有十分重大的现实意义，不仅避免受害方遭受二次伤害，还能减少申诉人无限申诉现象，达到息诉止纷的效果。具体程序如下：
第一，补偿款纳入当地政府财政预算，由当地民政部门作为补偿款的专门管理机构，便于政府审计部门的监督。第二，法院是作出是否先于补偿的决定机关。检察机关复查案件后认定确属因暴力犯罪行为导致受害人或其家属生活困难而被告人又无法及时履行赔偿义务的，应当向法院书面提出由国家抚慰基金先于赔付的建议。第三，补偿款发放要一次性全额完成。补偿款的发放数额要根据受害方人身、健康损害程度，扣除受害方通过其他途径比如社会捐款等形式已获得的数额，其余的应该一次性全额交付给受害方。
申诉检察工作是联系检察机关和人民群众关系的重要方面，是检察机关行使法律监督职能的重要关口，也是维护司法公平公正和保障当事人合法权益的重要手段。新修正的刑事诉讼法和《规则（试行）》的颁布在赋予申诉检察工作新职能的同时，也提出了新的工作要求，尤其是在构建和完善刑事案件申诉终结机制方面，申诉检察工作承担着较之以往更多的社会责任。刑事申诉案件终结机制的构造离不开司法工作者的探索和已有较好经验的积累，因此，在新的法律法规或者司法解释出台前，检察机关应当充分发挥司法能动性，主动寻求和探索有利于刑事申诉案件终结的方法和机制，探索更合适的息诉止纷多元化处理方式，善于运用法治思维和灵活方式化解矛盾、维护稳定。
【作者介绍】贵州省遵义市汇川区人民检察院控申科科长；贵州省遵义市汇川区人民检察院研究室任职，法学硕士。
注释与参考文献
⑴本文主要针对检察机关在刑事申诉案件中就如何构建终结机制的程序选择问题进行论述，所以，当事人及其法定代理人、近亲属对人民法院已经发生法律效力的刑事裁判和人民检察院已诉讼终结的刑事处理决定不服，向人民法院提出重新处理请求的，不属于本文论述的范围。
⑵以下简称《规则（试行）》。
⑶一般而言，刑罚执行完毕后两年内提出申诉，符合条件的，法院应当受理；超过两年提起的，有3种例外情况：一是可能对原审被告人宣告无罪的；二是在期限内向法院申诉，法院未受理的；三是属于疑难、复杂、重大案件的。
⑷2009年下旬，李某某向贵州省遵义市汇川区人民检察院提交了抗诉申请书，表示不服区法院判处杨某某犯玩忽职守罪并免予刑事处罚的判决，要求检察机关抗诉。后经办案人员查明：法院判决定性准确，适用法律正确，申诉人的申诉理由不成立。为了在申诉环节将此案彻底做到息诉罢访，办案干警多次和李某某及被申诉人杨某某进行当面沟通，最终促使杨某某当面向李某某赔礼道歉，并自愿补偿李某某人民币3万元。李某某对杨某某的过失犯罪也予以了谅解，在接受汇川区人民检察院不予抗诉决定的同时，还作出了不再到任何部门上访的书面承诺。
[1]赵燕．论刑事申诉制度[M]／／陈光中．刑事再审程序和人权保障．北京：北京大学出版社，2005：300—301．
[2]穆红玉．刑事申诉检察工作面临的挑战及应对[J]．国家检察官学院学报，2013（1）．
[3]沈德咏．最新再审司法解释适用与再审改革研究[M]．北京：人民法院出版社，2003：198．
原标题：检察机关刑事申诉案件终结机制的路径选择
来源：法律信息网
牛律师刑事辩护团队编辑
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