在刑事申诉检察工作中，我们办理每一起案件遇到的问题，首先是申诉人的主体身份是否适格，该案件是否为申诉案件；如果是适格的申诉人提出的申诉案件，还要进一步考虑归哪二级人民检察院管辖（级别管辖）以及哪一部门管辖（部门管辖）。只有把这些问题分清了，才能为下一步办理案件打下基础。
一、刑事申诉主体
刑事申诉主体，是指根据法律规定，对人民检察院诉讼终结的刑事处理决定，或者人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定有权提出重新处理要求的人，即刑事申诉人。刑事申诉主体是刑事申诉的重要组成要素，是使刑事申诉特定化的二个重要因素，也是使刑事申诉区别于其他申诉的重要依据。根据我国法律赋予刑事申诉人的申诉权大小，刑事申诉主体可分为刑事申诉人和刑事申诉代理人两大类。
（一）刑事申诉人
有观点认为，刑事；申诉人是指“独立享有申诉权的刑事申诉主体”。⑴笔者原则上同意这一看法；只是要进一步说明的是，该主体包括自然人和单位。因此，笔者给刑事申诉人下的定义是：独立享有刑事申诉权的自然人或者单位乙《人民检察院复查刑事申诉案件规定》第十三条规定：“人民检察院对原案当事人及其法定代理人、近亲属提出的申诉应当受理。”由此可见，当事人及其法定代理人、近亲属，都是我国法定的刑事申诉人。根据我国刑事诉讼法第八十二条规定，“当事人”包括被害人、自诉人、犯罪嫌疑人、被告人、附带民事诉讼的原告人和被告人；“法定代理人”包括被代理人的父母、养父母、监护人和负有保护责任的机关、团体的代表；“近亲属”包括夫、妻、父、母、子、女、同胞兄弟姊妹。因此，我国刑事申诉人只有当事人（包括被害人、被不起诉人、罪犯等）、当事．人的法定代理人、近亲属三种人。这三种人，或者与原案的最终结局有着直接的利害关系，或者与原案的当事人有着密切的亲缘联系，或者是负有保护当事人的责任，凭借他们对原案事实、适用法律和办案程序的了解，法律赋予其为维护当事人合法权益而申诉的独立、申诉主体资格。
上述“当事人”中的被害人，是仅指被害的自然人，还是包括被害单位？在司法实务中，一般对经济犯罪的被害单位赋予申诉主体资格，但能否将贪污贿赂、挪用公款犯罪中的有关单位作为刑事申诉主体对待，却存在不同看法。例如，某村支书涉嫌贪污村里的征地款2万元被不起诉后，村长不服；召集村委会开会，一致认为要以村委会名义向检察院申诉，检察院此时是否应该受理？一种观点认为，检察院不应当受理，因为贪污罪属于职务犯罪，发生职务犯罪，应该属于国家受害，“村委会”不属于刑事诉讼法中规定的申诉人，应该按申诉主体不适格，驳回申诉；另一种观点认为，检察院应当受理此申诉，因为本案贪污的公款2万元属于村委会所有，村委会属于刑事诉讼法中韵被害人，应该赋予村委会申诉主体资格。笔者主张可以将村委会作为被害人对待，赋予其申诉主体资格。理由是：（1）可以将刑事申诉主体中的被害人理解为被害的自然人和被害单位两种情形，村委会被害也可以看做是单位被害。（2）贪污罪可以认为存在双重被害，即它首先是国家被害（侵犯了国家公职人员的廉政形象），同时，该罪还侵犯公共财产所有权，所以，第二被害人是某一具体的单位；如上述村委会。（3）与此类似的案例，可以参见最高人民检察院刑事申诉检察厅2004年5月12日对浙江省人民检察院《关于浙江省交通运输协会不服对金某挪用公款撤案的批复》。该案主要案情是：浙江省交通运输协会于2001年3月20日向杭州市江干区检察院控告本单位员工金某挪用公款，江干区检察院于2001年4月5日立案侦查，后来认为金某不构成犯罪而撤销案件。被害单位省交通运输协会不服撤案决定，提出申诉，杭州市检察院经复查后维持原撤案决定。被害单位仍不服，向浙江省人民检察院提出申诉。浙江省检察院于2003年7月17日立案复查，院检委会讨论时对本案定性存在分歧，请示高检院。高检院在《关于浙江省交通运输协会不服对金某挪用公款撤案的批复》中，同意金某的行为构成挪用公款罪的性质认定。2004年10月15日，杭州市江干区人民检察院向人民法院提起公诉，指控被告人金某犯挪用公款罪。经审理，一、二审法院对本案作了有罪判决（裁定）。本案的被害人为浙江省交通运输协会，“协会”是单位的一种形式，不属于自然人，但同样具有刑事申诉权。这一案例说明，单位可以成为刑事申诉主体。
如果确定了单位的诉讼代表人，那么在申诉程序的问题上，单位申诉案件与自然人申诉案件并无本质不同。对单位的申诉案件应准予适用自然人申诉的诉讼程序。问题是如何确定单位的诉讼代表人。从国外刑事诉讼立法情况看，大体有两种产生方式：其一是单位内部自主产生，这是各国通行的做法，其二是司法机关指定产生，韩国、日本立法即规定了这种方式。我国目前尚无法律对此作明文规定的情况下，上述自主产生和指定产生诉讼代表人方式在司法实践中均可借鉴。
另外，我国虽然将刑事申诉人分为当事人、法定代理人、近亲属，但并没有对其在行使申诉权的顺序上进行区别。从维护社会稳定、构建和谐社会、强化司法权威角度综合考量，应该修改相关规定，如可以规定，在刑事申诉权的行使顺序上，当事人及其法定代理人优先，近亲属次之（当事人死亡或丧失意思表达能力时，为其近亲属）；如果当事人明确表示不申诉的，近亲属不得行使申诉权。在刑事申诉权的行使次数上，也可以考虑进行适当规范，以减少和防止缠诉缠访现象的发生。
（二）刑事申诉代理人
刑事申诉代理人，是指接受刑事申诉人的聘请或委托，以刑事申诉人的名义进行刑事申诉活动的人。这里仅指当事人的委托代理人，因为当事人的法定代理人已经被授予独立的申诉人主体资格。由于刑事申诉代理人是根据刑事申诉人的授权，以刑事申诉人的名义进行刑事申诉活动的，因而刑事申诉代理人不具有独立的诉讼地位，在刑事申诉中只有代理权而没有独立的刑事申诉权。
我国法律之所以规定只有律师才有权代理刑事申诉，其原因有三：一是律师具有丰富的法律知识，能够有效地行使代理权。二是律师享有一定的诉讼权利，能够保证代理任务的实现，维护刑事申诉人的合法权益。根据法律规定，律师接受刑事申诉人的委托后，可以通过阅卷、调查、会见在押犯罪嫌疑人、被告人等手段，全面、客观地了解案情，有效发现判决、裁定、决定中的错误所在，从而可以恰当地组织案件材料，写出有理有据的申诉书，向有关机关和部门陈述有关理由和根据，这样既能免去当事人不必要的奔波，又可避免盲目的申诉。三是可以利用律师的特殊身份和当事人及其亲属对律师的特殊信任感，教育刑事申诉人正确行使自己的申诉权，对当事人及其亲属无理和非法的要求，向其宣传法律，讲明后果，晓以利害，劝其息诉，对合理合法的申诉坚决支持，并积极提供法律援助。这样既可以减轻司法机关的压力，又可以减少当事人在精力和时间上的浪费，有利于安定团结和社会秩序稳定。
二、不服人民法院生效刑事裁判申诉案件的管辖
根据刑事诉讼法第二百零八条的规定，下列判决和裁定，属于“生效刑事裁判”：（1）已过法定期限没有上诉、抗诉的判决和裁定，（2）终审的判决和裁定；（3）最高人民法院核准的死刑判决和高级人民法院核准的死刑缓期二年执行的判决。
对上述生效判决和裁定的申诉案件，一般容易出现部门管辖错误的有刑事申诉检察部门、公诉部门以及监所检察部门。就刑事申诉检察部门与公诉部门而言，一般公诉部门不管辖生效刑事裁判申诉案件，但也有一例外规定：即对死刑判决的监督问题。对于判处死刑立即执行不服提出的申诉，并不以判决、裁定是否生效为标准来确定部门管辖，而是以是否实际执行作为确定部门管辖的界限。虽然此类判决、裁定经核准已经生效，但在没有实际执行以前提出的申诉仍由公诉部门管辖，只有在判处死刑立即执行的刑事判决、裁定实际执行后提出的申诉，才由刑事申诉（控告申诉）检察部门管辖。死刑核准后（除死缓）在执行前七日的申诉归公诉部门管辖。之所以作出这样的规定，主要是考虑到此期间的申诉案件如果出现重大立功等需要中止执行死刑的情形时，公诉部门与人民法院沟通起来更为便捷。
关于监狱在押犯的申诉问题，到底是归监所检察部门管辖，还是归刑事申诉检察部门管辖，这一问题在不同的时期有不同的规定。1998年12月16日通过的《人民检察院刑事诉讼规则》第四百零五条规定，“当事人及其法定代理人、近亲属对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误向人民检察院申诉的，人民检察院控告申诉部门、监所检察部门应当分别受理，依法审查，并将审查结果告诉申诉人”。1999年9月21日，最高人民检察院《关于修改〈人民检察院刑事诉讼规则〉第四百零五条、第四百零七条的通知》进一步明确，不服人民法院已经执行完毕的刑事判决、裁定的申诉和不服人民法院缓刑决定、假释裁定的申诉，以及被害人不服人民法院已经发生法律效力且尚在执行中的刑事判决、裁定，由控告申诉检察部门办理；被告人及其法定代理人、近亲属不服人民法院已经发生法律效力且尚在执行中的判决、裁定的申诉，由监所监察部门办理。由此可见，当时，监狱在押犯的申诉是归监所检察部门管辖的。2003年4月11日最高人民检察院发布了《关于调整服刑人员刑事申诉案件管辖的通知》，规定“原由检察机关监所检察部门负责办理的服刑人员及其法定代理人、近亲属的刑事申诉案件，划归刑事申诉检察部门（未设刑事申诉检察部门的，由控告申诉检察部门负责办理）”，不过，该通知仍然留有一个尾巴，即该通知在其第三条规定“派出检察院仍负责办理其管辖内监狱服刑人员及其法定代理人、近亲属的刑事申诉案件”。直到2007年9月5日，最高人民检察院再次发出《关于办理服刑人员刑事申诉案件有关问题的通知》规定，原判决裁定有错误可能，需要人民检察院立案复查的，（监所检察部门及派出检察院）应当将申诉材料及审查意见一并移送作出原生效判决和裁定的人民法院的同级人民检察院，由刑事申诉检察部门办理。
由此可见，以前原属于监所检察部门管辖的大墙内的刑事申诉案件，从2003年4月起，无派出检察院的改为刑事申诉检察部门（控申检察部门）管辖，有派出检察院的仍然由监所派出检察院办理管辖内的服刑人员申诉案件。2007年9月5日后，刑事申诉检察部门统一立案办理刑事申诉案件，不需要立案复查的除外（如刑期折抵有误、违法扣押当事人款物不还等申诉案件，监所检察部门简化程序，直接处理即可）。笔者认为，今后有关此问题还可以进一步完善，如可以将监狱在押犯的申诉案件一律归口刑事申诉检察部门审查，刑事申诉检察部门根据统一的立案标准来认定该刑事申诉案件是否应当立案，应当立案的继续办结，不应当立案的通知（或者协助）监所检察部门做好申诉人的息诉工作。
三、不服不立案决定的申诉案件的管辖
不服不立案决定的管辖争议主要发生在刑事申诉检察部门与侦查监督部门之间。
（一）不服公安机关不立案决定
根据《人民检察院刑事诉讼规则》第三百七十三条之规定，被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院控告申诉部门应当受理，并根据事实和法律进行审查。审查中，可以要求被害人提供有关材料，进行必要的审查，认为需要公安机关说明不立案理由的，应当将案件移送审查逮捕部门办理。公安机关说明不立案的理由后，审查逮捕部门认为公安机关不立案理由成立的，应当通知控告申诉部门，由控告申诉部门在十日内将不立案的理由和根据告知被害人；认为公安机关不立案的理由不成立的，应当按照该规则第三百七十二条第二款的规定办理，即经人民检察院审查逮捕部门审查，认为公安机关不立案理由不成立的，经检察长或者检察委员会讨论决定，应当通知公安机关立案。
（二）不服人民检察院不立案案件
对于此类案件的管辖问题，是检察实践中矛盾较为突出、争议最大、反响较为强烈的问题，各地对此类案件管辖的做法也不尽一致，主要原因是由于最高人民检察院对此规定较多，且前后不一致。
最早就这一问题作出规定的是最高人民检察院《关于完善人民检察院侦查工作内部制约机制的若干规定》（1998年10月21日），根据该规定第五条：“控告申诉检察部门承担有关单位或个人不服检察机关的不立案、撤案决定的复议、复查工作。人民检察院办理直接受理侦查案件，实行侦查工作与对不立案、撤案决定的复议、复查工作相分离，加强对侦查工作的制约。对经立案前审查决定不予立案的，或者撤销案件的，有关单位或者个人可以向人民检察院控告申诉检察部门申请复议或提出申诉。控告申诉检察部门可以调阅有关案卷材料进行审查，认为不立案或者撤销案件决定确有错误的，应当写出复议或者复查意见，报请检察长或者检察委员会研究决定。”根据该规定，不服检察机关不立案的案件，由控告申诉检察部门办理。同年12月16日颁布的《人民检察院刑事诉讼规则》第一百三十四条仍然规定，如果被害人对人民检察院的不立案决定不服，可以在收到不立案通知书十日内申请复议。对不立案的复议，由人民检察院控告申诉检察部门办理，并在收到复议申请的三十日内作出复议决定。
从以上两个规定可以看出，虽然规定的表述有不同之处，但均将不服检察机关不立案的复议案件划归控告申诉检察部门办理。不过，《关于完善人民检察院侦查工作内部制约机制的若干规定》对不立案决定申请复议的主体未加限制，不管是被控告（举报）人还是被害人都可以对人民检察院的不立案决定申请复议；人民检察院控告申诉检察部门对不服不立案决定的案件，可以复议（可以复查是针对不服撤销案件的申诉）。而《人民检察院刑事诉讼规则》则对不服人民检察院不立案决定申请复议的主体作了限制，规定只有被害人可以对人民检察院的不立案决定提出复议申请，并且还规定了复议程序，对被害人申请复议的时间和控告申诉检察部门办理不服不立案决定复议案的时限亦作了严格规定；面刑事诉讼法第八十六条规定的申请复议的主体则仅限于控告人。
但是，最高人民检察院2003年7月11日印发的《人民检察院控告、申诉首办责任制实施办法（试行）》第五条则作出了新的规定：“属于检察机关管辖的控告、申诉，控告申诉检察部门应按照‘分级负责，归口管理’的原则，分送有关检察院或本院有关部门办理。最高人民检察院管辖的控告、申诉，控告检察厅按照《最高人民检察院内设机构处理来信来访分工暂行办法》的规定分别移送本院有关部门办理。地方各级人民检察院对本院管辖的控告、申诉，应参照上述办法规定的分工原则，确定首办责任部门办理。”该实施办法的附件《最高人民检察院内设机构处理来信来访分工暂行办法》第八条第四款规定：“侦查监督厅处理下列来信来访：……（四）不服公安机关或检察机关不立案决定，经省级人民检察院复查仍然不服的。”
之所以作出如此修改，是因为不立案决定是案件不进入诉讼程序的一种决定，与申诉复查程序所处理的诉讼终结的决定是不同的。按照刑事诉讼法规定，控告人对不立案不服，是“可以申请复议”，而不是“提出申诉”，所以对不立案不服的，应适用复议程序进行审查，审查后向控告人发出复议决定书；复议决定不属于刑事申诉（控告申诉）部门管辖的人民检察院的其他处理决定范围，控告人对复议决定仍不服的，不适用刑事申诉复查程序。依据《最高人民检察院内设机构处理来信来访分工暂行办法》，不服公安机关或检察机关不立案决定的来信或来访，由侦查监督部门负责处理。
可是，在司法实务中，一些省、市检察院对被害人等不服公安机关、人民检察院不立案通知，要求复议的案件，仍然按照刑事申诉复查程序进行复查，并作出了《刑事申诉复查决定书》，造成刑事申诉复查程序适用上的混乱。为解决这一问题，2003年8月19日最高人民检察院刑事申诉检察厅对安徽省人民检察院控告申诉检察处请示的邵业科申诉案作出明确批复：“一、根据刑事诉讼法第八十六条规定，不立案决定是案件不进入诉讼程序的决定，不是诉讼终结的刑事处理决定；对不立案决定作出的复议决定，也不是人民检察院诉讼终结的刑事处理决定，不属于《人民检察院复查刑事申诉案件规定》第五条第（四）项规定的‘人民检察院其他处理决定’。二、不服不立案决定及对不立案决定作出的复议决定，不属于刑事申诉（控告申诉）部门管辖的刑事申诉案件，不适用刑事申诉案件复查程序。”
从最高人民检察院以上一系列规定的发展过程可以看出，最高人民检察院对于不服不立案的复议案件的管辖已作了修改，逐步将不服人民检察院不立案决定的复议案件明确划归人民检察院侦查监督部门办理。至此，不管是对于不服公安机关不立案决定，还是不服检察机关不立案决定的案件，都应当由人民检察院侦查监督部门办理。这一方面是从理论上强调了刑事申诉检察部门只管辖进入诉讼程序且已经诉讼终结的刑事案件；另一方面，归口管理侦查监督活动的监督工作。因为立案不立案问题直接关系侦查程序能否启动的问题，侦查监督部门一旦审查发现公安机关或者国家安全机关或者检察机关的职务犯罪侦查部门的不立案决定不正确，可以启动相关程序，通知有关机关或者部门立案。
【作者介绍】最高人民检察院刑事申诉检察厅副厅长。
注释与参考文献
⑴参见蒲伟著：《刑事申诉检察概论》，天地出版社2004年版，第28页。
原标题：刑事申诉主体与案件管辖问题研究
来源：法律信息网
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