关于行政裁判文书，最高法院除制定了在1993年实施的试行样式外，一直没有制订统一的样式。开展行政审判十多年来，对行政裁判文书的改革尝试没有停止过，其间，虽然摸索出一些经验，也有一些好的做法，但总的说来，还是不尽人意。笔者认为，应该转变观念，摆脱旧模式的定势思维，要根据行政诉讼合法性审查和被告负举证责任原则的特殊要求，才能制订出一套符合行政案件要求的裁判文书样式。本文限于篇幅，只对行政案件一审判决书进行探讨，且着重探讨事实认定和法律适用两个方面。
一、行政案件的审理
要讨论案件的事实认定和法律适用，首先要了解案件的审理。行政诉讼法第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”。第54条规定：“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1．主要证据不足的；2．适用法律、法规错误的；3．违反法定程序的；4．超越职权的；5．滥用职权的。（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。”可见行政案件的审理目标很明确，即被诉的具体行政行为。内容包括行政行为所认定的事实、依据的法律法规及作出的处理。要求法官围绕被诉具体行政行为进行审查，根据“被告负举证责任”原则，主要审查被告所举的证据是否真实、客观、充分，与被诉具体行政行为是否有关联性；审查具体行政行为所适用的法律是否正确，作出具体行政行为的程序是否合法，是否滥用职权等。即行政案件的特点是审查被诉具体行政行为的合法性。
二、行政案件的事实认定
目前，在理论界和司法实务界均认为不论是刑事诉讼、民事诉讼还是行政诉讼，“以事实为根据，以法律为准绳”原则为指导，审理案件必须将事实查清且进行确认，裁判文书中也必须对查明的事实进行详尽表述，似乎是不容置疑的。对于民事案件，在判决书中必须对当事人提供的证据进行认证，并据此确认法律事实。否则，即失去了法院作出判决的基础。对刑事案件虽然经过公安机关的侦查，转交检察院时在起诉意见书中对犯罪嫌疑人的犯罪事实作出叙述，检察院提起公诉时在起诉书中也对犯罪事实进行指控，但这只是待定事实，犯罪事实必须经过法庭审理后，根据有效证据、可定案证据给予确认。行政案件的审理，是否需要查明事实？或者说其所应查明的事实是否与民事案件、刑事案件应查明的事实要求一致？笔者认为，行政案件不必由法院查明事实，法院只是审查判断事实。
从民事诉讼法第138条和刑事诉讼法第162条的规定中也可看出，刑事案件和民事案件的判决，必须查清事实且作出认定，但对行政案件的判决，行政诉讼法第54条则没有作这样规定。因为被诉具体行政行为已作出了事实认定，行政行为的这一事实认定已属法律事实，或可确认其属于“准法律事实”。笔者认为，在现行的行政裁判文书中，有的将行政机关作出的具体行政行为中认定的事实作为法院审理查明的事实，有的是法院根据有效证据确认案件的事实，这些做法均不符合行政诉讼法的要求，不能体现行政案件的特点。
为什么说法院查明事实不符合行政诉讼法的要求？因为行政诉讼法要求法院对行政行为的审查是证据审查，以此来确定被诉具体行政行为所认定的事实是否正确。查明事实，是对行政机关依法行政的要求，也是行政机关的专属权力，不属法院司法权行使的范畴。
行政机关依法行使行政职权，对社会进行有效管理，对行政事件进行处理作出具体行政行为，必须以一定的事实为基础。以某公安机关作出的行政处罚为例：1999年12月12日，王某在某县百货商场偷窃衣服，某县公安局根据治安管理处罚条例第23条第1项的规定，对王某罚款100元。本案中是否存在王某于是日偷窃的事实，某县公安局必须查清，且必须提供来源合法的证据予以证实。如果某县公安局提供的证据不能证明其认定的事实，法院可以根据行政诉讼法第54条第2项第1目的规定，撤销这一具体行政行为，无须进行调查，不必查明本案的事实。因为查明案件事实的真相，根据证据认定案件事实，是行政机关的职责，而不是法院审理案件的职责。且将行政机关所认定的事实和法院认定的事实交织在一起，甚至可能对被诉具体行政行为中没有认定的事实进行认定，容易造成法院和行政机关一起审原告的错觉，无法体现行政审判所追求的最根本目标，即保障相对人的合法权益。如果行政机关未查清案件事实，则因主要证据不足而应承担败诉责任。
这样做与“以事实为根据，以法律为准绳”原则是否矛盾？不仅不矛盾，而且是一致的，只是在行政判决书上对法律事实用不同的方式进行表述而已。在此，被诉具体行政行为所认定的事实是法院作出判决的基础，而且，在行政判决书上通过叙述被诉具体行政行为而把本案的事实表述清楚了。如果具体行政行为认定的事实所依据的主要证据清楚、充分，适用的法律正确，程序又是合法的，将是法院作出维持判决的基础；若是错误的，则可能是法院作出确认违法、撤销或变更等裁判的基础。
对于证据列举及写法的安排，笔者认为可采取两种方式：一种是各方当事人在诉称或辩称中叙述完每一个观点、理由后面写明支持其观点、理由和证据。这种写法应该说优点是比较突出的，即将观点、理由与证据有机地联系在一起，比较清晰、明了，也较易写好。另一种是各方当事人叙述完各自的观点、理由后统一列明支持其观点、理由的证据材料。这里还涉及到一个问题，即认证的写法及安排。笔者认为，将认证安排在本院认为部分更为合适。因为，要进行认证，论证原告或被告行政机关提交的证据是否可作定案证据，离不开论证其是否符合证据的客观性、关联性、合法性等，即必须论述认证的理由。因此，认证的过程就是法院取舍证据、阐明观点、理由，运用严密逻辑推理的过程，同时，法院对证据进行认证，也是为论证被诉具体行政行为是否合法服务的。离开被诉具体行政行为，纯粹为了对证据有交代而进行认证，则失去认证的作用，如果将法院的论理和认证割裂开来，在本院认为之前对当事人提交的每份证据进行认证，难免会在行政判决书中造成重复认证，且显得松散，不严密。另外，是否对每一份证据都要进行认证？要视案件的具体情况。有的案件只要行政机关提供的主要证据、关键的证据被推翻，法院即可作出撤销的判决。在这种情况下，对每一份证据都进行认证显得没有必要。
三、行政案件的法律适用
刑事诉讼法第162条第2项和民事诉讼法第138条有明确规定，刑事判决和民事判决在法律适用上均是依照实体法律规范和程序法律规范解释作出的，即判决结果和裁判方式不仅要根据程序法，还必须根据实体法。但是，行政判决不同，其只依据程序法作出，即依照行政诉讼法及其司法解释作出。同时，行政诉讼法也没有像刑事诉讼法、民事诉讼法那样，要求作出判决时需适用有关行政实体法。然而，最高法院制订、1993年试行的一审行政判决说明中认为：在一审行政判决书中，除适用有关的实体法外，还应分别适用行政诉讼法第54条第1、2、3、4项的规定，据以作出相应判决。笔者认为这是值得商榷的。
行政机关作出具体行政行为，基本是按照行政程序法律规范的要求，根据相关的事实，适用行政实体法作出处理结果。对于行政案件，被诉具体行政行为中和法院在本院认为部分可能适用相同的行政法律规范，但其目的和作用不同。行政行为中适用实体法或程序法，只是据以作为处理结果或处理方式的根据，而法院判决中的本院认为部分出现相同的行政法律规范，则是作为论证行政行为是否合法的理由之一，以此来衡量行政行为是否合法，是否符合法律的本义及立法精神，处理是否适度、妥当，定性是否准确等。即为了解决判断被诉具体行政行为是否合法的实质问题。在理由部分说理时不仅可援引实体法进行论证，还可根据程序法论证其是否违反法定程序等，这些也是为了解决被诉具体行政行为的合法性问题。与民事、刑事案件适用实体法的目的不同，民事、刑事案件适用实体法的目的是为裁判结果和裁判方式寻找根据；而行政案件的裁判结果和裁判方式的根据只需从行政诉讼法及其司法解释中寻找。因此，对行政案件，无论维持还是撤销，或是部分撤销或是变更判决或确认违法等，均依照行政诉讼法第54条及有关司法解释则可。
附：一审行政判决书样式
××××人民法院
行政判决书
（××××）×行初字第××号
原告：……（写明起诉人的姓名或名称等基本情况）。
法定代表人：……（写明姓名和职务）。
委托代理人：……（写明姓名等基本情况）。
被告：……（写明被诉的行政机关名称和所在地址）。
法定代表人：……（写明姓名和职务）。
委托代理人：……（写明姓名等基本情况）。
第三人：……（写明姓名或名称等基本情况）。
法定代表人：……（写明姓名和职务）。
委托代理人：……（写明姓名等基本情况）。
原告×××诉被告×××（行政机关名称）……（案由）行政纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，于××××年×月××日公开（或不公开）开庭审理了本案。……（写明到庭的当事人、代理人等）到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告×××于××××年××月××日作出×××字第××号××决定[客观叙述被诉具体行政行为所认定的事实，所适用的法律、法规和规章等规范性文件，行政行为的处理结果。注：虽然直接叙述被诉具体行政行为更为直观、更加符合行政诉讼的特点，但在被诉具体行政行为前加上“经审理查明”且将这一部分放在被告答辩（或第三人述称）之后，法院调取证据的情况之前，可能更让人容易接受]。
原告×××诉称：……（概括原告诉状及整个诉讼过程中涉及本案主要的事实、理由、观点、诉讼请求及向法院提供的相关证据）。
被告×××辩称：……（概括被告在答辩状和庭审中提出的事实、理由、观点、请求及向法院提供的相关证据）。
第三人×××述称：……（概括第三人在答辩状和庭审中提出的事实、理由、观点、请求及向法院提供的相关证据）。
法院调取证据的情况。
本院认为：……（对当事人提供及法院调取的证据的效力和关联性进行认证和取舍，并阐述证据证明的事实状况，依据可定案证据及根据法律有关规定，针对原告的观点和诉请对被诉具体行政行为所认定的事实、依据的法律法规及处理结果作一个总体评价，论证被诉具体行政行为的合法性）。
依照……（行政诉讼法或司法解释的规定）判决如下：
写明判决结果，分不同情况作出维持、撤销、部分撤销、变更行政机关具体行政行为的判决或判决驳回原告诉讼请求、确认行政行为违法、无效等。……（写明诉讼费的负担）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于××××人民法院。
审判长×××
审判员×××
审判员×××
××××年××月××日
本件与原本核对无异
书记员×××
原标题：试论行政裁判文书的事实认定和法律运用
来源：法律信息网
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