乡镇党委、政府是党的基层组织和国家政权的基本形式,承担着建设社会主义新农村、构建和谐社会的重任,深处工作第一线,他们的一言一行时刻都展示着党和政府的形象。然而,近年来,在“推进城乡一体化,建设和谐新武进”的关键阶段,我区乡镇领导干部职务犯罪案件却呈高发态势。据统计:2009年1月至2011年12月,已立案查处乡镇领导干部职务犯罪(含刚调任机关但主要犯罪地在乡镇任期内的2件2人)案12件12人。乡镇领导干部腐败案的频发,在地方引起了较大反响。同样在新农村建设中,村党支部书记承担着繁重的工作任务,发挥了不可替代的作用,但因缺乏必要的监管和教育,这些人成为近年职务犯罪中的多发人群。据武进区院统计:2009年1月—2011年12月,共立案侦查农村党支部书记及其他村级干部职务犯罪案18件18人。乡镇、行政村等农村基层组织党员干部的职务犯罪案多发不仅直接影响了群众的切身利益,而且直接或间接影响了基层的稳定和新农村建设的步伐。

一、查办案件基本特点

2009年1月至2011年12月间,我院共立案查办乡镇副科级以上领导干部12件12人,其中副处级2人,乡镇镇长、党委书记等一把手5人(含案发时已调任的党委书记二名),副科级乡镇领导干部7人(其中二名已换任乡镇人大副主席);查办村级基层干部职务犯罪案件18件18人。

犯罪金额以大要案为主——所立乡镇领导干部案件均为大案,其中10-100万元的11件,占91.7%,接近50万或超过50万元的7件7人,占58.3%,100万元以上的1件,占8.3%;而同其立案的18件村党支部书记职务犯罪案中,平均涉案金额达45.3万元,其中涉案金额在百万元以上的有3件,而其他国家工作人员职务犯罪数额平均不到35万元。在遥观一村党总支书记沈某贪污、受贿、挪用案中涉案金额达150余万元。

犯罪类型以受贿案为主——查办的乡镇领导干部12人中,最终定性为单一受贿案由的10人,占83.3%,定性渎职、受贿二个案由的2人,占16.7%;在立案侦查的18件党支部书记职务犯罪案中,涉嫌贪污的只有2人,其他16人都涉嫌受贿,占89%,其中还有6人同时涉嫌贪污、挪用、行贿等罪名;而2009年之前,则以贪污、挪用等职务犯罪类型为主。案发身份以现职领导干部为主——案发时12名乡镇领导中除1人刚由乡镇党委书记被提拔为区政协副主席,另一人刚调任机关任一把手局长,占16.7%,其余10人均是乡镇现任副科及以上领导干部,占83.3%;而查办的村级干部中,除一人刚提拨到乡镇任水利站长外,一人为村民小组长(因在协助监管政府工程中受贿被查办)外,其余16均为现任村干部,占立案总数的89%,其中村支书记为13人,占立案总数的72%。犯罪领域以涉农犯罪为主——所查办的农村基层组织职务犯罪案件的犯罪事实都与群众切身利益的农村基础设施建设、农村土地征用、拆迁补偿安置三大领域,其中单一涉及拆迁安置领域的有4人,占33.3%。

案件来源以自行发现为主——所立案查办的农村基层组织党员30件案件中,除6件是由他人举报反映而案发的,其他均是在查处其他案件过程中发现或挖出的,占立案总数的80%;行贿“出手”呈上升化——在案件所涉的事实中,2005年前,单笔行贿金额一般不超过10000元,2007年后,单笔行贿金额开始超过50000元,2009年,单笔行贿金额竟达到了600000元。贿赂形式呈多样化——有人民币,也有欧元、美元等;有有价证券、“红利”,也有购物卡、香烟卡等;有世界名表等贵重物品,也有象牙雕刻、名人字画等艺术品;犯罪手段呈隐蔽化——被查处农村基层党员干部都是多年前就有较大数额的受贿行为,但案发前举报信却很少,有的还从来没有过,甚至在领导和群众中口碑较好,更有甚至者如遥观原村支书李某某在多年前因他案被司法机关找过,但过后错误认为已安全着陆,大肆收受他人贿赂。再如章国光作案时间持续近10年,纪检、检察院却从没有过一封举报信,区领导和地方干部群众对其评价也较好;“礼贿难分”呈普遍化——在查办的农村基层党员干部职务犯罪案件中,都存在逢年过节、婚丧嫁聚、过生日收受现金、贵重物品、烟卡等现象,由于苏南生活条件较高,不少礼金单笔在万元以上,但由于双方并无具体请托事项,且平时客观存在人情往来,区别在于老板“礼”重些,干部礼“轻”些,进而产生当前实践中普遍存在的礼贿难分现象,常导致定性存在分歧,只能认定非法所得,难以定罪处罚。在章某某、殷某某等案件中,由于认识分歧和法律滞后无法认定犯罪的金额均达数十万元。

二、当前农村基层党员干部职务犯罪的特点

(一)案件数和涉案金额“双升”,高档奢侈品成为赂贿物。自2009年以来,立案查处的乡镇领导干部贪污、受贿、渎职等职务犯罪案12件12人,其中乡镇党委书记、镇长、副镇长8人,并呈居高不下态势。2010年1-4月份就立案侦查4件4人,且都为副镇长以上乡镇领导干部;而2003至2008年六年仅查处乡镇领导干部4件4人。2006年至2008年,武进区院共立案侦查村支部书记犯罪5件5人,占立案查处总数的6.7%,而2009年以来,立案查侦村一级党员干部职务犯罪案18件18人,占立案查处总数的22.3%,且呈现逐年上升之势;其中2009年4件4人,2010年5件5人,2011年增至9件9人。2009年之前,我院所办乡镇领导干部职务犯罪案,涉案金额一般都是数万元,最高也未超20万元,但近两年多来,所办乡镇领导干部职务犯罪案,涉案金额动辄就数十万元,多则上百万。原武进区某镇党委书记章某某受贿金额达170余万元,原镇党委书记殷某某某算上其任镇长时间也不过5年,但最终仅认定受贿犯罪的金额即达90余万元。而以前鲜见的价值十万、数十万的古董文物、象牙雕刻、世界名表、名人字画等高档奢侈品也屡屡出现在基层乡镇领导干部的受贿物品清单之中,成为当前行不少基层干部受贿犯罪的新追求。村级干部亦是如此,以往不仅办理的案件数量少,即使查办,涉案金额也不大,但近年查办的村级干部的涉案金额平均达45.3万元,甚至连查办的一村民小组长的涉及亦近20万元。

(二)窝串案多,“圈子”腐败现象突出。由于农村基层领导干部的权力相对集中,特别是乡镇书记、镇长以及村支部书记,往往集人事权、财政权和决策权于一身,这样的权力运行一久,便容易形成相对稳定的权力“小圈子”。因此,在重要工程、重大投资等项目建设中,这些“圈子”里领导干部之间相互“支持”、相互“照应”。“圈子”里领导干部也就容易一道上行贿人的“船”,沆瀣一气,收行贿人钱财,为行贿人谋利。所以,在所调查的案件之中,一名行贿人向多名基层领导干部行贿的现象屡见不鲜,查一件带一串、挖一窝的现象也屡屡发生。如在查处原武进区某镇党委书记章某某受贿案时,先后挖出关系密切的副镇长陆某等窝串案6件6人。

(三)征地拆迁领域案多,“因贿而渎”后果严重。据调查,我院2009年之前查处的农村基层领导干部职务犯罪案,主要发生在乡镇集体企业改制、民营企业政策优惠和人事任免等环节,且案由多为贪污、受贿,但近两年农村基层领导干部职务犯罪的领域发生新转移,案件绝大多数发生在涉及农民切身利益的乡镇土地征用、拆迁安置和农村基础设施建设等热点领域,且农村基层领导干部“在受贿中渎职,在渎职中受贿”现象突出,给国家和集体造成了严重的经济损失。2009年以来,我院查处的农村基层领导干部职务犯罪案,90%以上是发生在土地征用、拆迁安置和农村基础设施建设之中,查处的30件农村基层领导干部职务犯罪案,其中20余人有较大的滥用职权等渎职行为,占立案总数的67%,而且渎职中往往伴随贿赂犯罪,因此,最终大部分的渎职被受贿罪吸收。

(四)犯罪持续时间长次数多,“无痕化”犯罪明显增多。2009年以来,我院立案查处的30名农村基层领导干部,没有一人属初犯或偶犯,都是贪污受贿的“老运动员”,均在任职3—8年的时间内,5—30次地收受3—7名行贿人的钱财物;而且大都有索贿行为,有的是赤裸裸的权钱交易,有的甚至以权相威、以利相逼,具有较强的主观恶性,造成了恶劣的社会影响。同时,随着反腐斗争的深入推进,农村基层领导干部的“防查”、“反侦查”意识逐年提高,因此,犯罪的手段、方法更趋狡猾、隐蔽,有的甚至“不留痕”。有的犯罪分子以“借款”为名,行“受贿”之实;有的以“参股”为名,收受超额“红利”;有的一次收受大是烟卡,然后用以兑现;有的在受贿后,为掩人耳目,故意退还或上缴少额钱物,造成清廉的假象,来逃避纪检、检察等部门的注意和追查。花样翻新的犯罪手段,不仅给检察机关的调查取证、犯罪数额认定带来诸多困难,而且使许多犯罪分子逃脱了法律的惩处。

(五)严重损坏国家和群众利益,增加了农村不安定因素。农村基层领导干部职务犯罪的多发,由于绝大多数涉及关乎基层百姓利益的重大工程领域,所以造成的危害和影响很深很大。一方面,给国家、集体直接造成了巨大的经济损失,严重影响了党和政府在基层群众中的公信力。另一方面,因这些领导干部的受贿,严重破坏了基层政府负责征地、拆迁、安置等工作的规范性、公开性和公正性,增加了农村干群间的距离和对立情绪,客观上造成了拆迁安置等方面的诸多矛盾纠纷,影响了新农村建设的顺利推进。因此,因农村基层领导干部在拆迁安置、涉及民生民利工程建设等方面的腐败而导致基层群众信访、集访,甚至群体事件时有发生。据我院统计:近三年基层农村群众信访案较前三年增加近40%,其中绝大多数涉及到农村基层领导干部的腐败问题,且这些信访案化解、处置难,有的甚至是常年上访,成为影响乡镇农村和谐稳定的最不安定因素之一。

三、武进区农村基层党员干部职务犯罪的主要原因

(一)领导干部用权不民主,监督流于形式。乡镇党委、政府是一级党委和基层政府,与区政府的部委办局等部门相比,乡镇领导干部行使着更广泛的行政决策权和事务决定权,拥有着更多人、财、物的掌控权和支配权,且乡镇领导的权力较区部委办局更集中,“一言堂”、“一支笔”现象更为突出。与垂直设置的行政职能部门不同,乡镇党委、政府工作是直接向区委、区政府负责,但客观上区委、区政府对乡镇党委、政府领导干部的行政决策和事务决定,很难进行有效的监督和制约,特别是对乡镇领导缺乏一套科学的监督制约机制。针对权力所设的民主、监督等制度都成为墙上的装饰和案头的摆设,最终导致乡镇领导权力集中而不民主,监督流于形式,腐败也必然产生。加之,乡镇领导干部由于长期做地方官、“服务”对象又多为素质不高和民主意识不强的农民,使许多乡镇领导官本位意识越来越重,少数人甚至产生了特权观念,滋生“县官不如现管”、“我的地盘我说了算”等“土皇帝”思想。乐于追求“高层次”生活方式,抽名烟、喝名酒、戴名表,甚至出入色情场所、广结“红颜知己”,最终,不知不觉滑入贪污、受贿、滥用职权等违法犯罪的泥潭。

(二)征地拆迁工作不透明,暗箱操作严重。土地征用、拆迁安置工作是当前武进加快新农村建设、推进城乡一体化进程、进军现代化的重要工作和紧迫任务。由于拆迁安置直接涉及成千上万户百姓的切身利益,也最容易引发各类社会矛盾,影响社会和谐稳定。但在征地拆迁、补偿安置等过程中,农村基层干部为“多、快、好、省”地推进工作,或为个人和小群体利益,往往只公开有关拆迁安置政策,而故意不公开具体拆迁数据,客观上导致了征地拆迁等重要环节的暗箱操作和腐败的滋生。一方面,被拆迁人因不了解实情,担心自身利益受损,而想方设法给负责拆迁工作人员送钱送物;一方面,由于对农村基层拆迁补偿方案缺乏有效监督机制,导致某些农村基层领导干部与拆迁公司、被拆迁户串通一气、相互勾结,通过虚报、多报拆迁面积等手段,套取、骗取政府大量拆迁补偿资金。

(三)招投标运作不规范,“走过场”现象突出。公开招投标制度是规范市场交易行为、促进资源优化配置、预防权钱交易现象的重要手段,但由于进交易中心的门槛较高,一些乡镇便想法对农村基础设施建设实行自主招标,由镇、村主要领导和有关职能部门组成招标领导小组进行招投标。在招投标过程中,镇政府、村委同时担任着二个“角色”,既是招投标工作的组织方,又是公共设施建设项目的投资方,既是“运动员”,又当“裁判员”。有的镇村为应对社会舆论的质疑,便形式上安排乡镇纪委书记为招投标领导小组组长,组织参与招投标工作,使原本应监督招投标工作的纪检部门摇身竞成了招投标工作的具体执行者,同时做起了“裁判员”和“仲裁员”,进一步给招投标的暗箱操作创造了条件,“指定中标”、“指人配标”等现象不可避免,腐败也就必然滋生。

(四)犯罪预防与经济发展不同步,“软任务”思想较普遍。虽然近年来,随着反腐斗争的不断推进,检察、纪检部门在基层乡镇中深入查处了章某、殷某、恽某等一批有影响的农村基层领导干部违法违纪案件;2008年中央颁布的《建立健全惩防和预防腐败体系2008--2012年工作规划》和《实施刚要》,对如何进一步开展职务犯罪惩预工作也作出了具体部署。但仍有不少乡镇党委仍存在着“软任务”思想,一方面,自己不能“过硬”,不能当好“自身廉、自身净”的表率,有的甚至做“违法违纪”的“带头人”;另一方面,存在着重经济发展成效轻廉政建设的现象,因此,对党员干部的职务犯罪预防工作是“雷声大、雨点小”,搞些法律宣传和廉政教育完全是为应付目标考核;有的乡镇党委领导对预防工作虽然有很高的目标、很严的要求,但没有具体的方案、可行的措施,更未形成一套监督制约镇村领导干部权力规范运行的机制,不能从源头上真正杜绝和防范腐败现象的滋生。包括干部的提拨考察,一方面考察时更多注重经济发展,另一方面由于传统习惯、事不关己、害怕报复、害怕被误解等原因,很少有人敞开心痱,讲真话,说实话,因则组织部门听不到真实的声音,导致少数干部带病被提拨。如遥观镇的殷某某,在其担任镇长、书记期间,干部群众对其的作风、行为相当反感,但就是在这种情况下,其将被提拨考察时,组织部门听到的声音仍是“此人很好”,因此,其一边大肆受贿索贿,一边被提拨重用。

(五)思想心理不健全,是乡镇领导干部犯罪的主观原因。农村基层领导干部之所以走上犯罪道路,与其自身素质、所处职位和环境有重要关系。一是自控力不强。镇村一级领导干部,虽然情况在逐步好转,但由于方方面面的现实原因,与机关领导干部相比,相对来讲个人文化素质不高。所查办的30人中,即使有大专以上文化程度,但也非真正的科班出身,都是工作后通过函授等形式取得的后文凭。文化素养相对较低,一旦贪念滋生,客观影响了他们思想对行为的约束、削弱了道德对贪欲的控制。二是“情与法”不清。现绝大多数乡镇领导干部特别是村一级党员干部都是是“土生土长”,与所辖区域的,不是沾亲带故,就是多年的老领导或亲朋好友,对于一些请托事项,不是“回不开面子”,就是“挡不了情面”,因此,对于他们所谓的“感谢费”也多是半推半就,有的人甚至错误认为“做事太原则”没有“人情味”,不利于开展工作。三是原则性不强。作为经济发达地区的镇村领导干部,少数党员干部错误认为:辖区的知名度大的民营企业不但是地方经济发展支柱,而且这些企业老板与上层领导关系比较好,“多帮他们办点事”,自己既能得实惠,又能与“上面领导”拉上线,有利于前途。四是心理不平衡。乡镇领导干部特别是村干部平时工作中接触的身价过百万、超千万、甚至上亿的老板较多,而自己有能力、有水平、有付出,但收入是死工资,容易产生巨大的心里落差;有的镇村党员干部在基层奋斗多年,却得不到提拔任用,心理也会产生很大的失落感,因此,在金钱诱惑面前,有些基层领导干部迷失自我,滑入违法犯罪的深渊。

四、关于加强农村基层党员干部职务犯罪预防的几点建议

(一)倡导民主之风,强化对镇村“一把手”权力的制约。一是确实加强对“一把手”权力的制约,切实贯彻落实民主集中制,建议强调凡是党内重大事项集中形成共识才能予以决定,书记在班子里只有一票,并不拥有足以否定大多数人的权力。可以由组织、纪监等职能部门梳理规定必须集体讨论、应该集体讨论的相对具体的事项,并建立相关集体讨论的程序、备案要求、问责、资料归档制度,定期不定期展开联合检查;二是建立乡镇领导干部定期轮岗换位制度,做到“流水不腐,户枢不蠧”。三是强化一把手离任审计,对审计中发现的不足和问题必须由该一把手作出具体的书面说明和解释,材料纳入该干部的个人档案。四是深化组织考察。可以在考察过程中对相关人员推行书面承诺讲真话、说实话制度,可以规定考察时必须谈一定数量确有实质性缺点的要求,可以在被提拨人出现问题时对考察时的被谈话人实行问责同时纳入该被谈话人的干部考核。五是部门联动。可以在任用一把手时汇总纪检、检察等相关职能部门、管理部门以及村级基层一线相关组织的意见和建议。

(二)推行政务公开,强化群众对乡镇党委政府的监督。阳光是最好的消毒剂,公开是监督的前提。镇村应真正深入推进政务公开,积极开展“阳光政务”活动。对镇村重大事项、重大决策等依法及时进行公开,特别是对土地征用、拆迁安置、市政建设、规费收缴等涉及民生和老百姓切身利益的事项,所涉及的具体办事程序、补偿标准分配结果等应进行更全面、更深入的公开。建议相关职能部门根据有关规定设立镇村应公开事项的条件、程序、范围、督查、问责等制度,以既可操作,又具实效,更重落实。同时,强化党员干部个人财产申报力度。不仅在形式上申报,而且细化申报的内容、申报的程序、备案,由组织、纪监牵头进行督查,规定不如实申报的问责、处理等,以党员干部个人、家庭资产的相对透明来促进和推行政务村务公开的深度。同时,建议对在任期内所管理的镇村无安全、质量、职务犯罪、重大信访事故的一把手,在同等条件优先考虑提拨、重用到更好的岗位、增加经济奖励等激励措施。

(三)推行公共资源交易中心建设,强化对镇村重点工程招投标的规范管理。通过已建立的区公共资源交易中心,强化对全区镇村重大工程项目的招投标实行统一管理、规范运作、强化监督。同时建议乡镇党委政府要进一步理顺、理清与、交易中心、住建局等职能部门的关系和联系,进一步增强统一招投标对保证工程优质、防范职务犯罪的重要性和必要性认识,真正实现镇村工程建设招投标工作由“分散管理”向“集中管理”转变,真正确保镇村每项工程的招投标都能做到“程序规范、责任明确、管执分开、监督有力”。

(四)推行专题调研制度,强化立体化防控体系建设。建议以预防职务犯罪领导小组和区预防职务犯罪协会为平台,组织区纪监、检察、组织人事等职能部门和预防行家,针对当前镇村领导干部职务犯罪新情况、新特点,定立调研课题,开展专项调研,深入排查镇村领导干部管理中仍存在的漏洞和软肋,深刻剖析镇村领导干部腐败的根源,积极探索更加有效的防控措施,创新建立纪检、检察等部门与乡镇共同开展职务犯罪预防的协作机制,有计划、有针对性地帮助镇村制订职务犯罪预防工作方案,完善防控预警机制,逐步构建起以区委为核心,纪委、检察、组织人事等部门牵头,乡镇和区政府相关部委办局为成员,覆盖全区的立体化职务犯罪防控体系。建议在防控体系构建过程中,将信访处理纳入其体系建设,具体可由职能部门制订相应制度,将信访等级、范围、人数、内容等纳入体系建设,在此基础上,按照地域原则,涉及相关镇村的一把手必须对规定要求范围之内的信访的引发原因、采取措施、所做工作等向信访部门、纪检、组织等专业部门书面汇报,若能确定为所在镇村工作不力、执法不公的,则给予该镇村一把手、首次接待人、相关职能部门负责以相应的处理,若不能确定的,可由前述部门派专业人员再加上信访发生地的乡镇、村委、村民组、普通群众等组成评估组对汇报进行综合评估,若评估结果为所在镇村工作不力、执政不公等引发的信访,再按前述规定处理,若原因在信访者自身的,则由职能部门派精干力量会同镇、村一起做好息诉工作。

(五)推行廉政基地教育,强化法制教育的系统性。建议在借鉴国内外有益廉政教育经验的基础上,结合当前武进实际,创新廉政教育新形式,建议以区党校为平台、纪监、检察等部门参与共同建立一个廉政内容丰富生动、信息及时全面、展示直观新颖、警示效果明显的警示教育基地,以党校培训为契机,将在警示教育基地上现场教育课与开设预防职务犯罪讲座纳入培训计划和课程;组织党员干部参观职务犯罪案件侦查流程,观摩职务犯罪案件庭审实况视频;有针对性地开展防腐守廉研讨和座谈等活动,使党员干部,特别是农村基层领导干部的廉政教育真正做到规范化、经常化、系统化。

原标题：农村基层组织职务犯罪趋势分析及对策研究

来源：中国刑事法律网

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