在今年两会最高检《工作报告》中曹建明检察长强调指出:今年要加大惩治严重经济犯罪力度,依法查办和预防公共资金、国有资产、国有资源监管和城镇化建设等方面的职务犯罪,平等保护公有制和非公有制企业合法权益,为全面深化改革提供有力司法保障。[1]可见涉城镇化建设,职务犯罪已成为基层检察机关反腐倡廉的重点区域。那么,作为我国检察机关尤其是身居城镇化第一线的基层县检察院,该如何发挥检察职能,“掐准”城镇化建设中的职务犯罪症结所在,为城镇化建设“护航”呢?
一、城镇化建设中职务犯罪案发特点分析
近年来,城镇化建设在我国城乡综合改造、环境治理、基础设施优化等方面成效斐然,然而任何事物发展都有两个方面。一方面是蓬勃发展城镇化进程,促进了农村发展。另一方面是随之产生的职务犯罪现象,影响农村稳定的同时,又阻碍了城镇化发展。仅以某县级检察院为例,近三年来共查办职务犯罪案件39件53人,其中查办城镇化建设职务14件21人,分别占查办职务犯罪案件的35.8%和39.6%。且查办城镇化建设的职务犯罪案件呈上升态势:2011年初查10件15人,立案3件7人;2012年初查11件16人,立案4件6人;2013年初查14件18人,立案5件8人。无论是初查案件数,还是立案侦查案件数都呈递增状态,足见查办城镇化建设职务犯罪之亟待。但对这些案件的成案背景和嫌疑人犯罪层面剖析不外乎以下特点——
1.领域分析:以城镇建设、农村基础设施建设、城乡拆迁为主城镇化建设中职务犯罪案件主要发案环节为城镇、农村道路建设、城乡改造、城乡拆迁等方面。在查办城镇化建设中出现的职务犯罪案件,涉及城镇、农村基础设施建设领域6件8人,占查办城镇化建设案件总数的42.8%。
2.行为分析:窝案串案多,共同犯罪现象突出乡镇、村级组织中利用职权、相互勾结、合伙作案突出。检察院共立案查办此类窝串案5件11人,占查办城镇化建设案件总数的41.6%。
3.情节分析:涉案金额趋大,且呈上升态势,在查办案件中,大案4件6人,占查办城镇化建设案件总数的28.5%。其中2011年1件、2012年1件、2013年2件,涉案金额均在10万元以上。
4.对象分析:被查办人员职级较低。5万元以下小案多为村职干部和直接办事人员,且案底低,参与人多;10万元以上犯罪嫌疑人共同犯罪人数较少,且职级较高。查办城镇化建设案件中,涉及村干部8件18人;涉及乡镇和职能机关干部6件13人;涉及职能机关管理人员5件5人。其中不乏有村村联手、镇村联手、机关工作人员联手的共同犯罪。
二、城镇化建设中职务犯罪诱发原因分析
嫌疑人常常自以为是,认为自己作案高明、手段狡猾、侵财诡秘,不相信检察机关能够掌握其犯罪的证据,自认为只有“天知地知”。往往自作聪明,或与同案嫌疑人制订攻守同盟,或与案件知情人、关系人协商“保密”,或是挖空心思地藏匿罪证,或是制造假象扰乱侦查视线,企图满天过海逃脱法律的制裁,然而这一切猖狂都是其本性的反映——
1.“三低”是诱发职务犯罪的“通病”。涉案人员文化低、素质低、法律意识水平低。通过对这些所查办的城镇化建设涉嫌职务犯罪人员构成分析,相当一部分人只有初中、小学文化,这些人因对自身的责任、地位,不能正确的定位而放纵。如在查办某村支书刘某挪用新农村建设占地补偿款一案,犯罪嫌疑人刘某小学毕业,平素里连写自己的名字都困难,文化素质的低下,导致法律意识淡薄,平常行使权力仅凭个人好恶。2011年岁末,擅自做主从从自己保管、上级发放的该村公路占地补偿款中,拿出20万给自己在派出所工作的俩“哥们”,用于春季期间倒腾大白菜生意。说好用三个月,结果因这俩“哥们”因不善经营,赔钱不还,被群众举报犯案。让人哭笑不得是这位“村长”则不认为自己在违法犯罪,认为在没有给农户发放这些款之前,这笔钱由他签字、他领钱、他支配,理所当然。理由是:在他保管这些钱期间,如果钱丢了,是不是他应照单给农户赔钱?
2.“三乱”是诱发职务犯罪的“特性”。涉案单位尤其是部分乡镇财务混乱,账务混乱,监管混乱。一是财务混乱,公示不足。既是被迫公开,也是流于形式,躲躲闪闪;二是账务混乱,监督失位。什么财务制度,收钱,支付、做账全由权者,虚报少入、制度虚设。三是,一些监管缺失,监管混乱。对资金流向名曰群众监督、上级监督、组织监督、社会监督,借口资金大、项目多、流向广,岂能笔笔监管?如2012年该院在查办一期城中村改造,镇村干部联贪污群众手安置费时,办案人员首先遇到就是3年没有账目,干部说领了多少给群众多少,干警只得深入到户一家一家地核对,费尽周折才理清了这一贪污、挪用群众上百万元的安置款的“窝案”。
3.“三多”是诱发职务犯罪的“体征”。城镇化建设中工程项目多,建设款项多,参与部门多,从办案的情况看,钻空子、动手脚、耍聪明的“能人”呈“三多”:其一“要害”部门者居多,他们为开发商谋取暴利而索贿受贿;其二项目方“要人”者居多,他们与建筑商勾结谋取私利;其三建设中“要职”者居多,把负责的建筑项目视作“唐僧肉”而“雁过拔毛”。如在2013年,该院在查办一起县交通局人员,利用地上附属物清点及评估职务犯罪案件时发现,犯罪嫌疑人让被填埋的三眼机井“加深”,浅井当作深井赔偿,冒领补偿款27万元。虚报迁移坟头25座,冒领迁坟补偿款2.5万元。
4.“三少”是诱发职务犯罪的“根源”。如今外出打工是常态,不仅城乡青壮年数常年在外务工,连一些基层干部也常年在外打工,使能对城镇化建设进行监督的人减少;再者一些基层干部或是无暇、或是不情愿、或是防“刺头”,而“不能”将城镇建设有关政策公告于民,致使对有关政策知者甚少;三是有关方面为防事端、保稳定、促发展,或是有意间防“生事”、或是无意间“谨慎”,小心行事之下使城镇化建设政策宣传向社会宣传不力,致使社会监督力趋少。例如今年三月该院在查办一起某镇村联手贪污、挪用城镇建设费“窝案”时,该镇有上百户村民涉及城改,但知道拆迁要安置,但对怎样安置、安置费的发放情况却知之甚少,就连自己应该所得都不知道,何况再去监督别人,致使不菲安置资金被贪。
三、城镇化建设中职务犯罪案件查办难点分析
目前在我国的城镇建设中涉嫌职务犯罪案件中,被告人犯罪方式呈现多样化。这些犯罪嫌人多为有权、有势的“精英”,作案手段隐蔽、狡猾,反侦查、反审讯能力较强。纵观这些立案侦查的、有的曾经是显赫城建的“辉煌人物”,他们作贱手中职权,亵渎肩上职责,常为保全自己,而“不惜一切代价”,“四难”普遍——
1.多隐蔽性,取证难。通过查办这类案件发现,对回扣的无序管理是催生“小金库”直接的致病个根源。因为贿金交易多在出版发行商和业务人之间,多为直拿、直送、转卡“两点式”,贪贿者自以为只有“天知道”,没有旁证“拿我奈何?”但大量办案实践证明,只要选准突破口,拿到书商的账目和嫌疑人及近亲用的银行卡号、银行结算单等关键证据一切都能顺利破案。查案中出版发行商都能积极配合侦查,这首先得益于他们能申明大义,再就是他们普遍认为:不能你得钱我麻烦。认为“朋友不会出卖我”,那只是受贿人的一厢情愿。侦查中发现:他们玩的那些“猫腻”不管时空多长,仍旧一笔笔记录在账,也难怪这些人案发后大骂出版发行商“出卖朋友!
2.多具权势,侦破难。贪污贿赂犯罪不同于一般的侵财犯罪,嫌疑人特点、共性决定了侦查的复杂性和艰巨性,这些人学历高、智商高、(单位)地位高、“人气”指数高、经济基础好,甚至还有社会“光环”罩着。尤其在侦查初期案情不明朗、嫌疑人的罪证没有完全掌控情况下,加之犯罪嫌疑人侥幸、敌对心态作祟,或是以权压人、或是仗势压人、或是倚老压人。狂躁心态之下多为充横耍楞型:甩脸、拍桌子、含沙射影骂娘,扬言“走着瞧!”给办案人员心理造压力。狐假虎威型:夸耀“有人”、标榜“有门”,甚至请头面“人物”打电话、批条子、打招呼,给办案人工作造压力。
3.多为狡诈,就范难。贪贿案件犯罪同其他犯罪一样,不甘失败,不甘就范,阴险狡诈是其特性。为报被查之仇,扬言“鱼死网破”、“走着瞧”者有、使阴招、放暗箭者有。这些人虽然都是些人不正义、行为违法的主,但毕竟都知道法律的威严,虽然良心丧尽,但大多不敢明目张胆地同检察机关叫板。总结这些贪贿犯罪嫌疑人对抗侦查人员的雕虫小技大致分为:内心空虚且行为诡秘者;内心不服且低头哈腰者;内心惧怕且外强中干者;内心仇恨且甜言蜜语者;这类人的行为不测:或是甜言恭维、拍马屁;或是阿谀奉承、戴高帽。时而“忠心”可表、时而美酒相邀、时而抛你“红包”。设个“美丽”的陷阱,让你“温馨”入套,一旦把柄在握,轻者吓你“撒手”;重者能让你“栽了”。
4.多被干预,查办难。阻力大查办难是查办这类案件的共性,被干预已经是查办这类案件的“常态”。尤其在案件已基本成型、嫌疑人犯罪事实基本确定时段,嫌疑人深知充楞耍横、装聋作哑不行,就会装出一幅“无辜”受害的可怜相,冠以“工作秉正遭陷害”、“小人争权告黑状”,冤赛“窦娥”、屈过“乃武”,一腔“苦水”、满腹“无辜”。或通过上级“出面”,或是通过组织“招呼”,或诫告“有碍于地方稳定”,或忠告以“不利于干警进步”,俨然检察机关对其侦查就是“落井下石”,明里使“手段”、暗里用“掣肘”,让检察机关“高抬贵手”。此时不仅是侦查的关键,而且是侦查人员素质、意志的考验,处理不好案件就会“流产”。这一“现象”从某县三年来查办这一类案件的“高举报率,高初查率,低立案率,低判罪率”中不难看出:共初查这类案件35件49人,立案12件21人,成案率仅为34.3%。
四、城镇化建设中职务犯罪的对策分析
我国最近刚颁布的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中指出:城镇化是伴随工业化发展,非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程,是人类社会发展的客观趋势,是国家现代化的重要标志。[2]那么如果使其顺应发展规律,因势利导,趋利避害,积极稳妥扎实有序推进呢,总结办案实践——
1.重点防范,筑牢思想“防线”。对重点部门,以国土、水利、城建、民政、交通等职务犯罪高发行业为重点防范,总结这些重点部门结合发案特点,开展各类专题预防职务犯罪宣讲活动,提高了部门“免疫力”。对突出重点岗位,以政府机关、镇办会计、出纳等管钱管物的岗位为重点,开展以案释法等形式开展警示教育,开展行业预防,有效了提高行业“抵抗力”。三是突出重点人员,以工程建设立项、征地、拆迁等重大项目审批实权人员为预防重点,强化职业道德修养,预防职务犯罪,提升个人“自信力”。
2.优化监管,筑实监督“界线”。一是界明监督与被监督的职责与权限,对城镇化建设中项目,实行廉洁准入制度,发挥技术预防优势,不让监督与权限含糊。二是通过专人联系、现场监督等形式,界明对城镇化建设重大项目招投标、资金拨付、物资采购、监理验收等重点,实行同步监督。三是界明城镇化建设资金监管,严格审批支出,强化审计、强化监管,提高财政资金使用监督,确保专项资金不截留、不挪用。
3.机制创新,筑紧制度“底线”。一是完善外部协作机制。成立由监察、财政、审计、农委等职能部门为成员的职能监督作用,强化工作协调、联席会议、办案协作等相关制度建设和完善,用制度监督和职能监督落实“侦防一体化”,叫响对利用城镇建设职务犯罪“零忍让”。二是建立信息共享、案件移送、预防介入等协作机制,充分发挥打击、监督、预防、保护的职能,做到查办城镇化建设职务犯罪的“零懈怠”。三是完善工作评查机制,对城镇化建设执行政策、资金管理、拆迁补偿等为重点的“专项督察”,做到查办城镇化建设职务犯罪的“零宽松”。
4.严厉查办,筑建惩处“红线”。一是通过严查重大建设项目领域职务犯罪。通过查办城中村改造、合村并城,以及重大基础服务设施建设中引发的贪污贿赂等职务犯罪案件,切实防止“工程上马、干部下马”现象。二是通过查办在城镇化建设中贪污挪用惠民资金、侵吞、挪用房屋拆迁补偿金等职务犯罪案件,切实维护民生民利。三是严格依法严办职务犯罪案件,特别是城镇化建设中重大安全事故和重大责任事故案件背后的职务犯罪案件,既惩涉贪的“乱作为”,又办涉渎的“不作为”,只要敢碰“红线”,就坚决查办,叫响城镇化建设不是“唐僧肉”。
五、城镇化建设中预防职务犯罪一点做法探索
城镇化建设拉动了我国农村经济,是“民心工程”。当前发展态势和建设规模,可谓空前。涉及领域之宽、范围之广,竞争之烈,时而诱发职务犯罪。如何让“民心工程”得民心、顺民意、谋民福。近年来,河北省成安县检察院总结以往城镇化建设职务犯罪查办实践,针对这一课题进行了专题探索:抓住城镇化建设所有项目都经过招投标、所有资金都标后由财政集中支付中心支付这一特点,通过规范“四标”效果显著——
1.过滤投标:用“行贿档案”筑“防火墙”。利用行贿档案查询系统,对无诚信、有劣迹投标人进行过滤,把好投标关,严把入口,不让有“污点”记录的“无良”之人,涉足投标,从源头上保持城镇化建设源头风清气正。通过行贿犯罪档案查询,让有行贿记录的单位和个人被取消投标资格。例如该县城建消防器材购买招标,检察院在对投标单位进行行贿档案查询时,发现上海一家投标公司有行贿记录,被取消投标资格。
2.警示招标:用“警示教育”打“预防针”。强化对参与政府采购工作人员进行廉政教育,将投标置于阳光之下,对招标实行全程监督。检察官定期深入财政部门,对参与招标的办事人员,进行集中廉政教育。通过讲案说法,让招标办事人员对职务犯罪有清楚的认识,做到不越“雷池”、不夸“红线”。单今年以来该院就有针对性地、以城镇化建设为主题,组织以案说法三次,举办警示教育三次,职能部门受众260人次,有效提升了招标“操盘手”防范意识。
3.规范竞标:用“行为规避”系“安全带”。针对城镇化建设项目招标中的不轨行为,进行严格规范。如将工程项目化整为零,避开招标者;明招暗定,虚假招标者;暗中泄标,明竞暗定者;串标围标,非法竞争者;偷梁换柱,低中高结者等不轨行为进行专项规避,对构成职务犯罪依法严惩,给招标系“安全带”,确保了城镇化建设项目安全。该院实行凡招标项目,必派员参与,不走过场、不搞形式。
4.核查履标:用“重点跟进”建“防漏网”。加强集中支付资金进行及时跟踪、核查,进行履标验收监督,确保城镇化建设资金不跑冒、不滴漏,高效利用。该院依法对采购行为和集中采购机构进行跟进监督,以专家抽取、目录校对、参数核查,杜绝随意性、防止国有资产隐形流失。去年该院同步跟进城镇化建设大项目16个,预算资金为2873万元,实际支付采购资金2246.4万元,节约财政资金626.6万元,综合节支率达21.8%。
加强对城镇化建设中的职务犯罪预防,该院用行贿档案查询过滤投标,用典型案例警示招标,用行为规避规范竞标,用重点跟进核查履标,通过规范“四标”给城镇化建设上“保险”,实现了招标质疑零投诉、职务犯罪零查办、采购履标零差错,进而预防了职务犯罪。
参考文献:
[1]最高检2014年《工作报告》[N]人民日报2014-3-18
[2]《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》[N]人民日报2014-3-17
原标题：查办城镇化建设职务犯罪层面分析
来源：中国刑事法律网
牛律师刑事辩护团队编辑
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